委托下放社会救助审批权限之管理运行机制研究

    为进一步深化行政审批制度改革，夷陵区政府将城乡低保、农村五保等审批权限委托下放到乡镇。为确保下放后规范运行，确保效果，夷陵区民政局在夷陵区小溪塔街道办事处开展了城乡低保审批权限下放试点，着力解决行政审批耗时长、主体责任不凸显、动态管理不及时等问题。通过试点实现了行政权力规范运行、权责相对统一、政策精准落实的目标。
    一、实践与探索
    小溪塔街道是夷陵区政治和经济文化中心，辖 8个社区8村委会，人口14.5万人，其中城镇人口8.8万人，农村人口5.7万人。街道民政办工作人员4人，其中公务员编制人员2名，公益性岗位人员2名。截止2017年6月，小溪塔街道城市低保对象636 户889人，农村低保对象436户899人。
    （一）制定下放移交方案。为做好城乡低保审批权下放衔接工作，区民政局下发《关于委托下放行政权力的通知》，提出区救助局要加强下放后的业务指导，加强具体经办人员的业务培训；区救助局下发《关于明确城乡低保行政审批权限下放后相关工作要求的通知》，对审批权下放后工作变动相关问题作补充通知，主要涉及内容为工作职责、审批流程、资料上报等，进一步明确乡镇人民政府承担城乡低保审核审批的主体责任，区救助局负责全区城乡低保管理工作，承担监管责任。小溪塔街道通过会议、公示、媒体等多种形式将承接的城乡低保审批权、履职机构及人员、主管负责人等向社会公开，接受社会监督，并建立责任追究制度，督促经办人员严格把关，规范履职，高效服务。
    （二）全力做好业务指导。为提升基层经办人员业务能力，救助局派业务骨干到小溪塔街办，对街办及16个村（居）低保经办人员从低保工作的基本原则、主要内容、实施步骤和工作要求等方面进行培训讲解，首次编印下发《城乡低保工作手册》，确保他们切实明白政策、方法和要求；搭建业务指导绿色通道，通过电话、QQ群等方式为基层经办人员实时答疑个案处理方法，试点期间共实时答疑20多例。
    （三）下放权限“双轨”并行。为利于街办履行低保审批权限，“宜昌民政综合服务平台”的街办系统审批权限同步下放，系统审批流程由原程序“乡镇录入、核对中心核对、乡镇初审、区级审批”更改为“乡镇录入、核对中心核对、乡镇审批”，系统内外审批“双轨”并行合力助推权限下放。区救助局重点对信访、预警、近亲属备案及低保审批过程的关键环节进行督办审查，不再对审批资料进行逐一核查，注重宏观管理和备案监督指导，定期或随时抽查审批情况，纠正偏差。
    （四）针对性解决困难和问题。审批权下放后，行政审批时间由3个月缩短为1个月，解决了行政审批耗时长的问题；审批程序减少了审核及区级二次抽查，简化了审批程序；审批主体明确为乡镇后，审批结果质效提高50%，减少了“二传手”现象。
    二、仍然面临的困难
       (一)基层低保经办人员队伍不专业不稳定。在我区目前从事低保工作人员区级3名，街办4名，辖区村（居）委会各1名（共16个居（村）），街办低保对象0.18万人。在低保政策落实过程中，凸显出基层低保工作人员能力欠缺，导低保政策的执行力不强。主要是低保工作人员待遇较低，除区级民政部门和街办从事低保的工作人员部分属于编制内人员外，街办及居（村）低保工作人员多为非在编人员，待遇低，多数人员都是凭着一腔热情和对困难人群关爱的心态来开展工作。比如街办民政助理，2012年夷陵区统一考试招聘为公益性岗位，扣掉保险费用后实际可支配收入大概是1200元，存在待遇低、任务重现象;专职低保工作人员少,目前街办及村（居）工作人员没有1位是低保专职人员，民政办还兼顾扶贫、残联、计生等工作，村（居）级则更是兼顾会计、计生等多重职责，比如文仙洞村民政干部李某不仅负责村内低保、五保、医疗救助等民政部门政策落实，还兼顾村内会计；低保工作人员不稳定，由于乡镇及村（居）低保工作人员多为非在编人员，但待遇低、任务重、要求高，导致低保工作人员变动频繁，要做到对贫困人口有很深入的了解落实好低保政策，显然是力不从心。
    （二）审批权限下放不够“精细化”。审批权限不“精细”，低保审批权下放后，存在“放”和“管”边界不是特别明确，由于低保资金在区级发放，使区级需要对审批资料和系统内同时进行比对操作，审批责任未压实到街办，“放”有不彻底，“管”的不侧重；执行内容“不精细”，低保审批权下放后，纵向层面“简化”了，但横向维度未进一步明确,提高办事效率，方便群众的效果不明显,比如受理核查环节到审批最长时限、动态管理的时间未作出硬性规定，审批流程没有进一步优化；监管方式不“精细”，减少了事前审批，侧重事中、事后的监督方式，却没有形成临管的机制体系,没有体现审批的“手”放松后，监管的“手”硬起来。
    （三）审批权限下放与政策规定不匹配。审批权下放后虽优化了程序，但与政策规定不相匹配，存在区乡部分权责混淆的现象。比如，目前城乡低保政策规定，区级需对乡镇审核认定的对象进行30%抽后才能审批；城乡低保金还限于区级统一发放，没有完成下放最后环节。
    三、工作的建议
    （一）提升救助能力确保质效。为确保审核审批工作顺利进行，建议加强人员配备，缓解人员不足；为确保从事低保基层工作人员有承接权力下放的能力，建议加强业务指导培训，提升能力不足。
    （二）加强监管需要“体系化”。为理顺监管职责，建议从申请受理、入户调查、民主评议、审核审批、公开公示、动态管理等环节入手，制定并完善相关监管制度，防止审批权下放形式化或监管真空现象的出现；为创新监管手段，建议积极搭监管平台，充分运用经济核对、大数据，信访数据探索监管方式，整合资源，注重公示公开，阳光操作。
    （三）制约机制需进一步深化。为促进乡镇审批权限运行的规范性、公正性和实效性，为防止区级监管乏力，建议要建立完善有效的制约机制，即形成区乡之间相互监督、相互制约的机制，以保证权力运行的有序性，减少权力运行的随意性，增强权力运行的公开性，维护权力运行的严肃性。（宜昌市夷陵区民政局）