宜昌市关于量化城乡低保标准的调查与思考

　　低保制度是保证贫困群众基本生活的最后一道防线，低保标准是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平的重要依据，是城乡低保工作顺利实施的基础环节。低保标准是一个客观尺度，既不宜过低也不宜过高，标准过低保障不了贫困群众的基本生活，标准过高政府财力又难以承受，也易助长人的隋性，助长不劳而获的思想，影响低保制度可持续发展。量化某种指标和数据是实现管理科学化、规范化的有效途径，但在量化某种指标时必须考虑方方面面符合区域实际而且又易于操作的因素。因此，科学合理的确定保障标准，直接关系到低保工作成败和健康发展。过去，低保标准制定方法主要有最低工资水平、上年度人均纯收入、基本生活费用支出、消费支出比例法和恩格尔系数法。通过近几年的实践来看，居民消费支出比例法要科学和更好操作一些。但城乡居民消费支出数据是否准确，城乡低保保障标准应占多少比例等问题还需进一步探讨。为此，我们结合宜昌区域特点，通过问卷调查、实地走访等形式对宜昌城区、宜都市、远安县、秭归县等地的城乡低保标准量化工作等情况进行了专题调研。

　　一、基本情况

　　（一）统计部门公布的城乡居民人均消费支出情况

　　1、宜昌城区：2013年城镇居民人均消费支出总额为16148元，其中：食品7006元，占43%；衣着2033元，占13%；居住1434元，占9%；家庭设备用品及服务1174元，占7%；医疗保健1159元，占7%；交通通信1484元，占9%；教育文化娱乐服务1551元，占10%；其他商品及服务307元，占2 %。农村居民人均消费支出总额为6762元，其中：食品2851元，占38%；衣着381元，占6%；居住1168元17%；家庭设备用品及服务支出531元，占8%；交通通讯686元，占10%；教育文化娱乐服务557元，占8%；医疗保健606元，占9%；其他商品及服务251元，占4%。

　　2、宜都市： 2013年城镇居民人均消费支出总额为13363元，其中：食品5164元，占38.6%；衣着1426元，占10.7%；居住1163元，占8.7%；家庭设备用品及服务762元5.7%；医疗保健555元，占4.1%；交通通讯2125元，占15.9%；教育文化娱乐服务1916元，占14.3%；杂项商品及服务251元，占2%。农村居民人均消费支出总额为8766元，其中：食品3377元，占38.5%；衣着1619元，占18.5%；居住1190元，占13.5%；家庭设备用品及服务628元7.2%；医疗保健565元，占6.5%；交通通讯743元，占8.4%；教育文化娱乐服务517元，占5.9%；杂项商品及服务127元，占1.5%。

　　3、远安县：2013年城镇居民人均消费支出总额为13977元，其中：食品4621元，占33.07%；衣着1716元，占12.28%；居住717元，占5.13%；生活用品及服务788元，占5.64%；交通通信3044元，占21.78%；教育文化娱乐2175元，占15.57%；医疗保健429元，占3.04%；其他用品及服务487元，占3.49%。2013年农村居民人均消费支出总额为6324元。其中：食品2642元，占41.78%；衣着395元，占6.25%；居住872元，占13.79%；生活用品及服务444元，占7%；交通通信754元，占11.93%；教育文化娱乐651元，占10.3%；医疗保健485元，占7.67%；其他用品及服务81元，占1.28%。

　　4、秭归县：2013年城镇居民人均消费支出总额为12191.79元，其中：食品4817.66元，占39.52%；衣着1986.88元，占16.3%；居住874.47元，占7.17%；家庭设备用品及服务893.52元，7.33%；医疗保健493.08元，占4.04%；交通通讯1176.45元，占9.65%；教育文化娱乐服务1578.83元，占12.95%；；杂项商品及服务370.9元，占3.04%。农村居民人均消费支出总额为5505.3元，其中：食品2175.5元，占39.52%；衣着351元，占6.38%；居住653.3元，占11.87%；家庭设备用品及服务402.4元，占7.31%；医疗保健791.8元，占14.38%；交通通讯593.2元，占10.77%；教育文化娱乐服务359.2元，占6.52%；杂项商品及服务179元，占3.25%。

　　（二）城乡低保标准情况

　　今年5月，宜昌城区分别按照上年度城镇和农村居民人均生活消费支出的30%—35%、35%—40%调整了城乡低保标准，其中：城市低保标准调整为440元/月，农村低保标准调整为2400元/年；经济条件较发达地区（宜都市、枝江市、当阳市）城市低保标准为360-380元/月，农村低保标准为1800-2760元/年；经济条件中等水平地区（夷陵区、远安县、兴山县）城市低保标准为330-370元/月，农村低保标准为1700-2256元/年；贫困地区（长阳县、五峰县、秭归县）城市低保标准为300-360元/月，农村低保标准为1500-1850元/年，低于扶贫线。各地根据当地经济社会发展水平和物价上涨等因素，城市低保标准均按上年度城镇居民人均消费支出30%-35%的比例确定，农村低保标准均按上年度农村居民人均消费支出30%-35%的比例确定。

　　二、存在的问题

　　（一）统计部门公布的城乡居民人均消费支出数据准确性不高。现在的人均消费支出数据，是根据统计局从乡镇按照一定比例抽样调查，汇总测算得来的。比如宜都市，其调查方式是由统计部门年初在每个乡镇确定10户左右为抽查对象，抽查对象每天对自己家庭的收入、支出逐项记载，分月、年汇总后进行评估，然后测算出城乡居民人均消费支出。其测算方式与抽查对象的文化素质、责任意识、公众意识、处事态度有着很大的关系。其抽查对象能否完全负责、准确记载其家庭的收入和支出项目和数据都无从考证。从抽样的数量上来看，少量的抽查对象能否代表大众的消费水平也受到局限，不能从真正意义上代表大众消费群体的实际消费水平。又如秭归县，居民人均消费支出是县统计局从全县抽样调查80户农村和20户城镇居民测算而得，其调查方式由居民自己根据收入和支出逐项记录，分月、年汇总加权平均测算出城乡居民人均消支出，调查对象具有一定的文化素质，在当地属低收入、中等收入和高收入人群，真正困难对象没有纳入调查范围，使城乡居民人均消支出而高于实际平均水平。而此次用同样指标，在秭归县选择了低保户、低收入、中等收入和高收入各20户农村和10户城镇居民对消费支出进行调查，通过这次调查测算，农村居民人均消费支出为4935元，城镇居民消费支出为8845元，分别降低了570元和3346元。

　　（二）现行人均消费支出项目远多于保障居民基本生活的项目。据统计的数据来看，现行人均消费支出的项目包括8个方面，即：食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、教育文化娱乐服务、其他商品及服务。从实际操作上来看，这8个方面基本涵盖居民所有的消费支出项目，与低保制度保障困难群众基本生活的内涵有明显的出入。第一、政策明确规定城乡低保标准应按照能够维持当地居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。第二，国务院《社会救助暂行办法》规定，城乡居民最低生活保障应只包含困难群众的基本生活；第三，居民人均消费支出中的“居住、医疗保健、教育文化娱乐服务”在《社会救助暂行办法》中都有相应救助政策；第四，“家庭设备用品及服务、交通和通信、其他商品及服务”三项不属基本生活范畴。

　　（三）低保标准与居民人均消费支出比例不能一刀切。从多年接受上级审计和纪检监察的情况来看，民政部门在制定相关政策的问题上不能自我制定枷锁，一旦政策出台就是依法执法的依据，上级检查、监督、审计也都是依据行业部门的政策法规来检查审计的，当基层因某种客观原因无法实现上级政策时出现了问题最终难究其责。比如前些年上级在抓农村福利院建设时要求集中供养率必须达到50%、70%，最终导致基层虚报集中供养人数的情况出现问题。就按人均消费支出比例确定低保标准而言，基层在统计人均消费支出的问题上不会尽善其美，各地统计公布的人均消费支出数据也会因为种种原因或人为因素出现差异，如果硬性规定城乡低保标准为人均消费支出的多少比例，可能重蹈覆辙。

　　以宜都市为例，

 

城市低保				农村低保
项目	数额	比例	标准	项目	数额	比例	标准
消费 　　支出	13363	30	334	消费 　　支出	8766	40	292
食品 　　衣着	6590	70	385	食品 　　衣着	4996	70	291

 

　　以上数据表明，2013年城镇居民消费支出为13363元，食品、衣着两项支出为6590元。如果按消费支出总额的30%来算，低保标准为334元/月，而实际上该市早在2012年的城市低保标准就已经为360元/月。如果按食品、衣着两项总额的70%来算，应该为385元，这一城市低保标准与宜都市目前正准备提高的低保标准实际是相符的，甚至可以提高到75%，低保标准为410元/月。农村低保标准正好与实际相符，但实际困难人群的人均消费支出要低于人均消费支出，40%的比例是最高上限。

　　以秭归县为例，根据统计公布居民人均消费支出的数据显示，农村、城镇居民的“食品、衣着”支出分别占消费支出的45.9%和55.82%；实际调查统计数据显示，农村、城镇居民的“食品、衣着”支出分别占统计公布的居民均消费支出的43.9%和37.91%，而低保和低收入家庭的“食品、衣着”实际支出约占居民平均支出的70%，考虑缩小城乡居民最低生活保障差距，农村居民部分支出属实物产品，视为现金支出。由此计算而得，秭归县农村、城镇居民保障“食品、衣着” 基本项目为1692元和3235元，分别占农村居民人均消费支出5505元的31%和城镇居民人均消费支出12191元的27%。

　　（四）农村低保标准与扶贫线的衔接不够。国家扶贫标准是将农民人均纯收入低于2300元作为扶贫人口，农村低保保障线是按农村居民人均消费支出比例来确定，两者确定指标不一，但存在必然联系，若农村低保保障线接近或超过国家扶贫线，说明国内物价指数和居民消费过高。调查了解，农村居民基本生活困难的群众接近7%，支出性困难群众占18%，中等收入家庭约占60%，高等收入家庭约占15%。扶贫统计人口实际包含生活困难和支出性困难人群，而城乡低保应只保障基本生活困难人群，支出性困难群众暂未纳入低保范围，目前还是通过其他专项救助给予解决。

　　（五）过于强调低保人均保障水平有碍低保政策的公平执行。现行低保政策是以家庭共同生活成员核算家庭收入，以低保标准实行差额补助，实行按户保障。但又要求城市低保月均补助水平应不低于当地城市低保标准的65%、农村低保月均补助水平应不低于当地农村低保标准的60%，而且从很多方面用人均补助水平来衡量低保工作水平。从目前家庭结构来看，这一要求违背了按户保障、差额补助规律，特别在农村低保资金不足的情况下，为达到这一人均补助水平，极易出现分户、拼户等弄虚作假问题。因为目前一般家庭成员都在3人左右，例如宜都市，共150042户396730人，户均2.7人，其他区域一般户均都在2.7人以上。举例说明：某城镇居民张三一家3人，就张三一人收入800元，低保标准为380元/月，3人应为1140元，减去收入800元，实际月发低保金340元,人均113元。若按人均不低于城市低保标准65%计算应为247元，三人应发放741元。那究竟给张三一月多少钱？是按低保标准算来的340元还是按人均标准的741元？如果过于强调人均补助标准，低保标准就形同虚设，还不如直接定额补助直截了当。这个问题在农村低保中更容易出现，导致出现农村低保户平人数极低，实际上是基层为达到人均补助水平不能按户保障的问题。

　　三、对策及建议

　　（一）建议统计部门加强对低收入人群基本生活消费支出的抽样调查工作。从目前的工作体系来看，要准确的测算出一个家庭甚至于一个区域的消费水平、人均纯收入等具体能够代表其区域生活状态的数据，不是民政部门能够完成的，只能依靠统计等相关部门。而且这一统计数据不仅仅只用于低保标准的确定，也是标示一个区域的生活水平和状态。因此，从顶层设计上来说，就应该注重财力、效能、刺激、监督、考核等多方面的因素，形成强有力的齐抓共管态势。要争取政府高度重视，加大资金投入，扩大抽查范围和比例，使所公布的人均消费数据能够真正反映出一个区域的消费水平，以保证其参数的可靠性。同时，加强对低收入人群基本生活消费支出的抽样调查工作，为合理制定城乡低保标准提供可靠依据。

　　（二）建议城乡低保标准分不同地区按照城乡居民人均消费支出比例法来确定，并适当考虑人均消费支出中的“食品、衣着”支出项目。我们对宜昌城区、宜都市、远安县、秭归县的城乡低保标准与人均消费支出等情况进行了专门调查，通过数据分析，我市大致可以分为四种情况。一是针对宜昌城区，城市低保标准、农村低保标准可以分别按照市州统计部门公布的宜昌城区的城市居民和全市的农村居民人均消费支出的30-35%、30-35%确定；二是针对经济条件较发达地区（宜都市、当阳市、枝江市），由于当地公布的人均消费支出虚高，因此，为确保依据相对可靠，建议参照市州统计部门公布的全市的城乡居民人均消费支出数据，并结合当地统计部门公布的人均消费支出中的“食品、衣着”支出项目，合理确定当地的城乡低保标准，原则上可参考宜昌城区的城乡低保标准上下浮动；三是针对经济条件中等水平地区（夷陵区、远安县、兴山县），城市低保标准、农村低保标准原则上可略低于宜昌城区的城乡低保标准或按照当地统计部门公布的城市居民和农村居民人均消费支出的30-35%、30-35%确定；四是针对贫困地区（秭归县、长阳县、五峰县），城市低保标准可按照当地统计部门公布的城市居民人均消费支出的30-35%确定，农村低保标准可以按照当地统计部门公布的农村居民人均消费支出的30-35%左右确定，但要参考国家扶贫线（2300元/年），国家级贫困县的标准不能高于扶贫线。综上所述，建议城乡低保标准的制定必须与当地经济发展水平和群众生活水平相适应，城区以及经济条件较发达地区的城乡低保标准参照市州级统计部门公布的人均消费支出的30-35%确定；一般地区可参照本地统计部门公布的人均消费支出的30-35%确定，且农村低保标准所占农村居民人均消费支出比例要低于城市低保标准所占城镇居民人均消费支出比例；贫困地区城市低保标准可按照当地统计部门公布的城市居民人均消费支出的30-35%确定，农村低保标准可参考国家扶贫线（2300元/年），按照当地统计部门公布的农村居民人均消费支出的30-35%左右确定。同时，建议在确定低保标准时，除了依据城乡居民人均消费支出数据外，还要充分考虑其消费支出项目，不能把所有消费支出项目均列为参考数值，应该对消费支出中的“食品、衣着”进行侧重考虑。

　　（三）建议不要过于强调月人均补助水平占低保标准的比例问题。针对省厅提出的“两个不低于”（城市低保月均补助水平应不低于当地城市低保标准的65%、农村低保月均补助水平应不低于当地农村低保标准的60%）要求，经过分析，按照目前的低保政策规定，很难达到上述要求。因为补助水平反映的是人均补差水平，按照现行低保政策，要提高补助水平，必须提高补差标准，提高补差标准意味着要提高保障标准，但是提高保障标准后，按照“两个不低于”的要求，补助水平又达不到，而且会导致保障面的扩大，新增的对象享受的补助标准又会拉低所有对象的补助水平，环环相扣，无法达到“两个不低于”的要求，因此建议省厅不要强调补助水平所占比例，要实事求是，严格按照低保政策，按户保障，严格补差，确保低保政策执行的公平性。当然，对于个别特殊情况要特殊处理，比如低收入家庭中丧失劳动能力的成年重病重残人员（须单独立户）。重病重残人员指丧失劳动能力的重度精神病、二级（含二级）以上残疾人及患癌症、器官移植、先天性心脏病、白血病等重大疾病人员（国家机关、企事业单位在职人员和已领取退休金人员除外）；脱离家庭在宗教场所居住三年（含三年）以上，经宗教团体认定、市宗教部门备案、生活困难的宗教教职人员可以单独申请低保。（宜昌市社会救助局 李万新 黄燕 曹军艳）