屈乡兴起“幸福村落”

　　秭归县民政局  宋正荣  王爱平

　　地处长江西陵峡畔、三峡工程“坝上库首”的秭归县，是世界文化名人屈原的故里，也是三峡工程移民大县和国家级贫困县之一，有“中国诗歌之乡”、“中国龙舟之乡”和“中国脐橙之乡”的美称。全县国土面积2427平方公里，辖12个乡镇、186个行政村、总人口38.3万人，其中农业人口31.6万人。

　　为巩固完善农村社区建设成果，拓展农村社区建设功能，进一步推进农村经济社会发展，创新农村社会管理，提高广大农民群众的幸福指数，今年八月，秭归县在充分调研的基础上，在全国率先提出了开展“幸福村落”创建工作的战略构想，在每个乡镇确定了一个试点村，为今后全面推进“幸福村落”创建探索和积累经验。

　　一、“幸福村落”创建的背景

　　自2003年以来，秭归县结合农村山区特点和实际，在全县深入推进了“杨林桥模式”的农村社区建设，通过近十年的探索和实践，有力地推进了新农村建设进程。然而，随着经济社会的不断发展，我们发现在农村社区建设过程中，出现了一些新的难题，需要我们进一步研究解决。

　　一是农村社区规模过大，村民自治功能难发挥。秭归是山区县，山大人稀，2001年“合村并组”之后，现在的村由以前的两个、三个甚至四到五个村合并而成，合并后的村地域面积大，辖区人口多，而村“两委”干部仍然只有三到五人。近年来，随着村级事务增加、维稳压力增大，导致村级工作难度加大。村干部感到工作任务繁重，对老百姓的服务很难像以前那样细致，偏远地区、单门独户的群众一年难得见一两次村干部，致使干群感情生疏，一些工作因为干群关系不和谐而长时间办不成，一些原本很小的矛盾因为群众不信任干部而长期得不到化解。社区内公益事业的建设和投入往往不能覆盖到所有农户，与其利益无直接关系的群众参与建设积极性低，甚至引起村民的反感和阻拦，导致一些公益事业的议项在村民大会上很难通过，农村公益事业发展缓慢，影响了农村经济社会的全面发展进步。

　　二是社区服务半径过大，社会管理服务难到位。秭归县是典型的山区县，山大人稀、居住分散，一般一个行政村的总面积都在10平方公里以上，平均人口约为1700多人，最高海拔落差达1000米以上。同时，由于农村外出务工人员不断增多，留守村内的多是老弱病残幼，管理、服务的任务和难度较过去都有大幅度的提升。农村社区服务半径过大，社区下原来设置的互助组基本是形同虚设，因此社区范围内繁重的社会管理和服务任务都落在了社区理事长头上，由于人手和精力有限，工作手段不足，导致农村政策宣传、矛盾化解、困难帮扶、社会管理、公共服务水平和质量等远远不能满足群众的需求和愿望。

　　为了切实解决农村社区建设过程中的新难题，融洽干群关系，发展村落经济，完善村落设施，化解村落矛盾，秭归县组建工作专班深入农村社区开展了专题调研，创造性地提出了开展“幸福村落”创建的战略构想，进一步缩小村民自治单元，为创新农村社会管理服务探索出了一条新路子。

　　二、“幸福村落”创建的任务目标

　　秭归县提出的村落，是指山区村民依山势地形居住，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的最基本的自然单元。它比农村社区更小、更具有凝聚力，更方便基础建设和社会管理，弥补了农村社区建设的不足。

　　秭归县提出创建“幸福村落”，重点是落实七项任务，实现九个目标。七项任务：一是大力发展村落经济；二是努力改善村落民生；三是积极建设村落设施；四是不断繁荣村落文化；五是及时化解村落矛盾；六是着力解决村落困难；七是切实保障村落权益。九个目标（即“九个得到”）：经济得到发展、民生得到改善、环境得到保护、设施得到建设、乡风得到净化、正义得到伸张、矛盾得到化解、困难得到帮扶、权益得到保障。

　　三、“幸福村落”创建的做法

　　（一）成立机构制定制度，促进人员履职履责。

　　为加强组织领导，县和乡镇分别成立了“幸福村落”创建工作领导小组。各试点村成立了“幸福村落”创建工作指导委员会，明确了“一长八员”职责，制定了“幸福村落”创建方案、考评办法、“十星级文明户”的评选标准，把“幸福村落”创建的要求与村民的期盼有机结合，形成共识，把群众的所思、所盼、所求变成了“幸福村落”创建的具体要求，为完成“七项任务”和实现“九个得到”的目标奠定了基础。

　　为促使村落“一长八员”更好地履行职能职责，在县“幸福村落”创建工作领导小组办公室的指导下，县精神文明办、县委政法委、环保局、住建局、民政局等成员单位联合制定了《“幸福村落”创建试点工作指南》、《“幸福村落”创建规划建设指导大纲及精神文明建设、矛盾纠纷排查调处、环境整治、困难帮扶工作指导方案》，指导各村积极开展村落精神文明建设、困难帮扶、矛盾化解、环境治理等工作。年底将对“幸福村落”创建试点工作进行考评，还将对达到“幸福村落”标准的村落进行命名表彰。

　　（二）充分尊重村民意愿，合理界定村落范围。

　　为了充分发挥自然村落的凝聚力和向心力，我们在充分尊重民意的基础上，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，将13个试点村的95个农村社区界定为155个自然村落，每个村落约为30-80户的规模。各试点村以“村落”为单位，以“七项任务”和“九个得到”为重点，把村里的能人充分利用起来，吸引群众广泛参与，引导群众自我管理、自我教育、自我服务，为“幸福村落”的创建奠定了较好的群众基础。

　　（三）民主推选“一长八员”，充分体现村民自治。

　　为了真正实现村民自治，让村民自己管理自己的事，为农村能人提供一个展示才能的平台，我们在村落设立“一长八员”，即一名村落理事长和担任八项职责的村落事务员（即经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员），一人可以兼任多“员”，“一长八员”以义务履职方式为主。各试点村民主推选出了村落“一长八员”共700余人，将有能力并热心为社会奉献力量的农村优秀人才全部推选进了“幸福村落”创建队伍。“一长八员”为村落群众服务，管理村落事务，不仅真正体现了村民自治，而且解决了社区服务半径过大、管理服务难等问题。

　　（四）加大政策支持力度，认真落实“七项任务”。

　　为了切实提高群众创建热情，使“幸福村落”创建工作取得实效，县“幸福村落”创建工作领导小组召开专题办公会议决定捆绑使用各部门政策，大力支持各村落基础设施建设，推动村落经济发展。专题办公会明确要求，由县财政局（综改办）按“一事一议”的程序和要求，为每个试点村安排“一事一议”资金不低于10万元，用于村落基础设施建设；县交运局优先把试点村的道路硬化纳入全县计划，完善村落道路交通建设；县国土资源局对未实施国土整治项目的试点村按100亩以上的规模安排国土整治项目，对已实施国土整治的试点村进行适当的后续完善和跟踪问效，充分发挥项目效益；县发改局支持九畹溪镇两个试点村各建设一个集中居民点；县扶贫办对另外需要兴建居民点的5个试点村，在村规划到位的情况下各支持10万元，用于集中居民点建设；县民政局为每个试点村安排1万元的困难帮扶资金和2万元的养老互助服务资金，用于村解决临时困难、养老困难帮扶等问题。

　　目前，县直各部门以及各乡镇、村正在积极落实各项支持政策，以确保把有限的资金用在“刀刃”上。各项支持政策的出台，一方面调动了试点村开展“幸福村落”创建工作的积极性，另一方面让村落内群众都“热”起来，纷纷为村落内公益事业建设投资投劳，为建设自己美好家园建言献策。

　　四、“幸福村落”创建的效果

　　秭归县“幸福村落”创建工作自今年八月份启动以来，经过广泛宣传动员，目前正在有序推进，前期工作效果突出表现在以下三个方面：

　　一是基础设施改善，群众参与积极。“幸福村落”创建试点工作得到了村民的衷心拥护，他们切身感受到了“幸福村落”创建带来的实惠，激发了群众创建“幸福村落”的积极性和参与热情，村“两委”的工作信心和决心进一步增强。水田坝乡王家桥村第十四村落群众没要国家一分钱补偿，自行协商调田、筹资投工，修通了1.2公里的柑橘园田间道路。茅坪镇建东村的各村落理事长带领群众硬化机耕道3000多米。杨林桥镇天鹅村6个村落组织村民投工600多个，维修村落公路24公里，建沼气池30口、饮水池20口，架设水管3000米。九畹溪镇界垭村第一村落剪刀岩有11户村民至今不通公路，“幸福村落”创建工作启动后，村民改变了以往的“等靠要”和畏难心态，积极主动自筹资金、自己投工，启动了公路建设；第四村落的茶叶加工和销售大户杜宝成当选为村落理事长后，积极指导和组织该村落农户，对300亩茶园加强了防虫治病和秋季管理。

　　二是公益事业易办，村民自治加强。“幸福村落”创建之前，村里的一事一议和公益事业建设大多要提请村民代表会议或村民大会进行通过，部分偏远的自然村组由于代表人数少、受益户数少、投资相对较大等原因，很多公益事业很难在村级会议上通过。此外，公益事业上涉及村民利益的工作也很难做。“幸福村落”创建开展之后，通过村落理事长组织，村民自己协商，很多事情迎刃而解。比如道路维修，要占村民几棵果树，以前因为补偿价格难达成一致，从而影响工程进度的事情时有发生，现在通过村民自己做自己的工作，村民逐渐意识到是自己在办自己的事情，大家投身到公益事业的热情和积极性一下子就被调动起来了。水田坝乡王家桥村大坪村落在修建果园公路的过程中通过占地互调，资金自筹的方式仅用2天就完成了土地调整，大大缩短了果园路的建设时间，使得160亩柑橘园、36个家庭受益。两河口镇高桥河村第五村落在理事长的组织下，改变过去“等靠要”的思想，组织群众投工126个维修了5公里的村级道路，极大地改善了群众出行环境。各村落都结合自身实际，把需要解决而没有解决、能够解决且容易办到的事情和群众关心的热点、难点问题，首先纳入村落发展规划和工作计划之中，按“先易后难、先急后缓”的原则很快就付诸实施。比如，水田坝乡王家桥村、九畹溪镇界垭村以村落为单位，群策群力开展环境治理，采取农户自己清理与村、社区组织专班集中攻坚相结合，重点整治公路沿线堆积物、农户房前屋后水沟杂物和杂草等，村落环境大大改善，久拖不决的问题得到了解决。王家桥村第四村落村民自发为受灾的特困户胡学勇捐款，帮助他解决了生活困难。

　　三是能人效应明显，产业发展强劲。在经济社会发展的今天，农村生存、温饱已不是问题，越来越多的能人对展示自己的才能表现出了较高的兴趣，不愿意被动接受，而希望主动参与，崭露头角。这部分能人便成为了群众推举出来的“一长八员”，他们多有一技之长，希望能够展现出来。“幸福村落”建设为他们提供了一个展现才能的舞台，让他们充分发挥头脑灵活、善于发家致富、善于做老百姓思想工作等特长，既施展了他们的才能，老百姓也得到了实惠。此外，因为社区范围过大，高山、中山、低山产业没有形成格局，立体气候造成一个村很难有一个统一的产业，村内部分地区存在产业发展盲点。村干部由于工作精力有限，只能集中精力发展村级最主导的产业。产业盲点区大都种植经济收入相对较低的玉米等粮食作物，这部分地区相对贫困，群众对干部的满意度也最低。通过“幸福村落创建，现在有了地域相近、产业趋同的天然优势，理事长更熟悉本地土壤和气候条件，能带领大家因地制宜地发展一种产业，老百姓的致富路上也有了更为贴心细致的领路人，各种种养殖和市场信息能更方便快捷地传达到农民手中。

　　四是乡风民风净化，群众文化繁荣。各村落开展的群众文化活动，扩大了农村政策的宣传面，强化了村民民主自治的意识，丰富了群众的精神文化生活。如归州镇万古寺村成立了群众文化宣传队，大力宣传惠农政策、身边好人好事，促进了乡风民风的好转。茅坪镇建东村第五村落的理事长董远春把自家的一间房拿出来办起了农家书屋，方便村落百姓看书读报；第十四村落理事长张荣，针对农村外出人员多、留守力量弱、红白喜事难办等问题，成立了建东村红白理事会，组建了鼓乐队和宴席炊事队，不仅方便了村落群众、繁荣了群众文化，还增加了群众的经济收入。杨林桥镇天鹅村村民自行化解矛盾，促进了乡村和谐，在社会和谐稳定方面做到了“大事不出村，小事不出村落”。

　　五是村干负担减轻，村级发展聚力。以前，由于村里工作多、村干部职数少，不少村都在疲于完成上级各项工作任务，经常有矛盾不能及时化解，往往小摩擦变成大矛盾，不仅影响了社会稳定，还损害或疏远了干群关系。现在的村落理事长都居住在老百姓家门口，是大家公选的有威信的人，村民之间的矛盾渊源他们最清楚，最能抓住矛盾调解的要害，往往只要他们几句话，或者一个屋场会，矛盾就及时化解了。“幸福村落”创建以来，以往的矛盾纠纷调解、红白喜事张罗、参保参合基金收缴、环境卫生整治等必须由村干部亲自处理的事务，现在都可以交给村落理事会去完成，使得村“两委”干部一下子从繁重的村级事务中解脱出来，将时间和精力更多地投入到村级的长远规划和发展等重大事项之中。

　　五、今后努力的方向

　　（一）要进一步宣传发动群众。“幸福村落”创建是要充分发挥社会各界力量，广泛参与农村社区管理，及时解决农村社会管理中出现的新情况和新问题，化解各类矛盾，促进社会和谐。“幸福村落”创建要以充分尊重村民意愿为前提，以提高广大人民群众的幸福指数为目标，以“九个得到”为主要内容，引导村民广泛开展村民自治的一项社会管理形式，通过“幸福村落”创建工作的有效开展，真正使各村落达到“群众富起来，民风正起来，村貌美起来”的愿望。“幸福村落”建设主体是广大人民群众，使人民群众积极踊跃参与到时“幸福村落”建设工作中来，一定要广泛宣传。要召开会议进行宣讲。以村为单位召开村民代表、党员、社区、村落理事会成员会议，有条件的召开村民大会；以村落为单位要召开户主、村民大会，宣讲“幸福村落”建设的重要意义、目标任务、方法步骤、具体措施。要开展丰富的活动进行宣传。充分利用本村文艺宣传队自编自演节目以及“十好”社区、“幸福村落”、“‘3+1’文明家庭”、“十星级文明户”、“敬老之星”等文明创建评选活动进行广泛宣传，真正让“幸福村落”创建工作做到家喻户晓、人人皆知。

　　（二）要进一步加大政策扶持力度。“幸福村落”创建工作是农村社会管理的一项创新，是深入推进村民自治的具体举措，是一项长期性的工作，因此要成立专门工作机构，安排专人从事此项工作，地方财政要把保障“幸福村落”建设必要的工作经费纳入财政预算，确保“幸福村落”创建工作有序开展。要坚持“统一规划、群众自发、政策补助”的原则，充分整合各部门项目资源，根据各村落制定的发展规划，将经济发展、基础设施改造、环境治理、村落文化建设等全部纳入农业结构调整、培育产业大户、电网改造、安全饮水、通村公路等项目建设给予扶持。实行村落理事长组织、村落“八员”协助、农户参与投工投劳，政府补助的形式，不断激发农民投入和建设的积极性。各地在制定政策时，要结合群众收入和自身财力，因地制宜，既推行“统一政策”，也允许“一村一策”。要充分发挥政府政策资金的撬动作用及市场机制对资源配置的基础性作用，引导社会资本投入到“幸福村落”建设。各村落可以利用闲置土地、旧厂房、空闲地等资源吸引民间资本到各村落开展种植业、养殖业、农产品加工等发展各村经济。也可以通过联谊会、上门拜访等形式，加强与在外成功人士的联系，争取他们为振兴家乡出资出力。

　　（三）要进一步发挥能人效益。发挥经济员的作用，把种养殖技术和市场信息能最快传达到老百姓手中，为老百姓发家致富给予帮助；发挥管护员的作用，维护村落内水、电、路等公共设施；发挥宣传员的作用，逐步引导村民繁荣民间文化，倡导社会主义文明新风；发挥帮扶员的作用，引导村民关爱空巢老人、留守儿童和困难群众；发挥调解员的作用，调解村落矛盾纠纷，将矛盾化解在萌芽状态；发挥维权员的作用，帮助广大人民群众特别是弱势群体维护合法的权益；发挥环保员的作用，村容村貌得到改善和提高；发挥张罗员的作用，村落的红白喜事都有人去组织，倡导丰富多彩、健康有益的文化、体育、娱乐等活动，给老百姓的精神生活带来欢乐。

　　（四）要进一步改善群众生产生活。村落建设最终目的是为老百姓谋幸福，只有让老百姓看到实实在在的效果，他们参与创建的热情才会越来越高，村落才能持续发展。村落建设一定要实打实地帮助老百姓解决一些实际问题，改善老百姓的生产生活环境，真正提升他们的幸福感和满意度。也只有这样，才能最大限度地调动群众参与“幸福村落”创建的积极性。

　　实践证明，屈原故里秭归县以村落为单位开展的“幸福村落”创建工作，既符合国家关于基层政权建设的管理要求，也符合秭归山区的实际，更符合广大社区群众的意愿，是“幸福湖北”和“幸福秭归”建设在农村的具体实现，是深入推进村民自治的有力举措，是促进农村社会和谐稳定的有效载体，是新形势下农村建设、管理的创新和抓手。

　　党的十八大报告明确提出：“完善基层民主制度，全面推进依法治国”，同时指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。……要多谋民生之利，多解民生之忧，解决人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。……加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，完善和创新流动人口、特殊人群管理服务”。报告高屋建瓴，求真务实，特别是涉及社会管理创新和民生民安的内容，让每一个民政工作者信心倍增。

　　我们坚信，在十八大精神的指引下，屈原故里秭归人民统一思想，提振精神，抢抓机遇，开拓进取，进一步推进“幸福村落”创建工作，就一定能够实现共筑美好家园的愿望，就一定能够创造幸福美好的未来！