保障居住安全提升防灾能力

宜都市民政局  杨尚太

　　潘家湾土家族乡位于宜都市西部，邻接长阳、五峰两个土家族自治县，区位偏僻、海拔落差大，系典型的喀斯特地形地貌，是一个多民族、多宗教信仰的群居区。版图面积147.5平方公里，常住农业人口4839户，共15253人,居民住房多以土坯房为主。近年来，该乡针对辖区农房因灾频发倒塌实际，立足乡情，创新救灾方式，坚持救防结合、关口前移，变灾后救助为灾前帮助，对595户危房进行了改造重建,居民住房防灾能力得到明显提升。

　　一、前期基本情况

　　2008年3月，乡党委、政府组织机关干部进村入户，对全乡居民住房情况进行全面普查。据调查，全乡有2842户、9436人居住在上世纪20年代末至60年代初兴建的土坯房中，多数房屋时跨近八十年，虽然经90年代末实施茅草房屋改造，但墙体结构相当复杂,仍然经不起“风吹雨打”。其中877户居住房是依山就地“懒墙”基础而建，纯属“土坯危房”，抗灾能力极差，随时都有倒塌可能。每遇灾害多发期，倒房便成为全乡上下心头之患，社会关注，政府揪急，救灾压力很大。

　　二、主要做法和启示

　　潘家湾土家族乡是“老、少、边、穷”乡镇，自然条件差、地质结构复杂、农户居住散、可配财源少、实施组织难。为切实帮助解决群众住房安全问题，增强灾害抵御能力，乡党委、政府克服困难，突破“瓶颈”，采取“四动联防”机制,积极争取上级扶持385万元，鼓励群众自筹5000万元，帮助595个困难户改造重建了住房，确保了群众住房安全。

　　1、乡村联动。自2008年起，乡政府借助“福彩安居工程”、新农村建设和上级部门有关政策，整合资源。根据村际区域位置、风土人情、产业结构情况，统一组织规划，由村分期分批实施。村委会在尊重农户意愿及方便生产生活基础上，积极引导农户适当向居民集中点和村组主干公路集中建房，减少社会公共事业重复投入，降低公共事业管理成本，将有限资金、人力、物力资源集中投在公共服务配套上。改造中共移居259个掉远户、边缘户、空巢户到公共设施建设相对集中点建房。

　　2、政策调动。乡政府在危改过程中，坚持宏观规划、政策服务、督查落实、综合协调，采取“奖、扶、补”方式，制定消灭土坯高危房5年规划。一是2008年对154个家庭有劳力、有意向、有一定基础的危房户，争取省财政厅“1+1”对口帮扶，用“以奖代补”形式鼓励带头先建；二是2009年对201个家庭无劳力、无能力、无财力的高危户，采取争取政策补、联村单位扶、动员农户筹、邻里亲朋帮“四个一点”办法筹措资金，由村委会做业主，面向社会公开议标承建方式专班承建；三是2010-2012年对522个家庭部分有劳力、缺资金、少安排的危房户，采取村组干部帮助牵头、社会帮资扶智多种方式参与新建。

　　3、农户主动。农户是改造高危房的主体，既是受灾者也是受益者，实施中必须解决正视困难、面对困难、克服困难三个难题。在各级帮扶同时，积极引导他们增强自救信心、主动积极配合。在规划筹措上，本着有利生产生活总原则，科学选址、精心策划，充分考虑诸多因素，因地制宜地组织施工，达到新建住房既经济实用又出行方便；既住居安全，又减灾防灾双重效果。

　　4、社会互动。乡政府当好消危工作导演角色，在自身努力基础上，积极动员社会力量参与，集中财力、物力、人力打攻坚战，营造“政府搭台、农户唱戏、社会补台”互动机制，促使土坯危房改造工作有钱出钱、有物出物、有智出智、有力出力、合拳出击。四年来，市乡联村部门、企业共捐资捐物30多万元；党员干部、亲朋邻里义务帮工4.9万个；土管、林业、城建等部门协同作战，服务上门，优先办理相关手续。

　　减轻灾害损失，让减灾防灾工作更具长期性、前瞻性、科学性，是各级党委，政府和全社会关注的热点课题。在实践中我们得到以下认识和启示：一是创新方式。方式创新是源泉，创新思路应对辖区灾象重点，一户一策解民危，用实招出重拳,集中力量解决群众最关心的难点、热点问题，从源头上构牢减灾防灾基础。

　　二是主动出击。救防结合是核心，以防为主，防、抗、救三结合，因地制宜，瓶颈突破，治防并进，变被动救灾为主动防灾，不断提升全社会抗衡灾害的自救能力。三是科学救灾。长效预防是基石，灾害虽发在瞬间，预防根治在平时，整合社会公共资源，动真情大手牵小手，依靠社会力量，靠互动先治本，让防灾于无灾之时。

　　三、实践中遇到的问题

　　总结过去几年工作实践，由于经济发展滞后等诸多因素影响，山区乡镇减灾防灾工作受到空间制约，亟待解决的困难问题较多。一是公共资源贫乏。乡镇改革后上级延伸部门撤、改、收，服务保障难；机关干部减编，一人多职，人员保障难；目标责权不明晰，执行保障难；二是财力投入不足。由于经济落后，山区乡镇财源单薄、资金短缺，庞大社会系统建设更让乡镇有心力不足，资金筹措难、实施兑现难、经费保障难；三是减防意识薄弱。山区乡镇面积广阔、地质复杂、山大人稀、科教落后，群众对减灾防灾，灾前预测、灾中处置、灾后自救基本常识认知面不够，减防意识有待提高。

　　四、几点意见及建议

　　自然灾害是人类社会的共同难题。随着人们思想观点、利益诉求、生活方式的变化，乡镇如何有效防止灾害，提升减防能力，笔者有以下建议：

　　1、建立健全工作机制。灾害虽不可避免，但可预防。一是把减灾防灾工作纳入地方经济、社会发展同步规划，同时安排部署、同时组织实施、同时督促检查，让减灾防灾成为经济发展的“桥头堡”和人民群众安居乐业的支点。从某种意义上讲，减少灾害损失等于在为帮助群众增收，是保增长、保民生、保稳定的有机结合；二是实施政府任期责任目标。建立行政首长任期目标责任考核和承办部门工作责任考核机制，强化人力调配、资金筹管、机制建立等全方位组织领导，为减防工作提供有力“后勤”保障；三是科学创建适合乡情、村情、户情减防机制，最大效率发挥有限人、财、物联动协调，整合资源集中攻破一村一户难以觧决的问题，提升综合减抗能力，保障人民群众生命财产安全。

　　2、加大预防先治力度。一是认真贯彻落实《自然灾害救助条例》，明确各级减防责任，科学制订应急预案，规范灾前、灾中、灾后救助工作；二是先治后防，变被动救灾为主动防灾，坚持防、抗、救并重，花少钱、抗大灾,把可预见灾象消灭在萌芽之中。预防成本投入无论是从经济效益，还是从社会效益角度来评判，收益远远大于灾后救灾成本，更能体现以人为本、共建和谐社会的执政理念；三是加大各级政府投入。按照财政收入年增长率逐年增加资金投入，并纳入同级财政年度预算，实现政策上保证、经济上支持。动员一切力量，大手牵小手，形成党委领导、政府主导、部门参与、社会协同、互动联防、合力整治、共享共建抗防格局。

　　3、提高全民减防意识。一是普及知识宣传教育。在充分利用电视、广播、公开栏等传统的宣传手段基础上，充分利用手机短信、互联网等现代新兴媒介,让减灾防灾工作进万家、入万户，让灾害应急自救互救常识家喻户晓、人人皆知，营造良好舆论氛围和社会基础；二是强化督查整改。建立由乡、村行政领导负责，其它干部包片联点的定期走访、定期检查、定期结帐工作制度，做到灾前预警监管、灾中紧急处置、灾后结对帮改网络，从源头上防患未然、长效防御，合织减灾防灾“安全网”；三是救防结合，固本强基。乡镇身处减灾防灾前沿，着眼长远科学防治，加强能力建设，助推平安乡村，用更宽视野、更高层次科学服务是乡镇减灾防灾工作重中之重，只有把基础筑牢，才能最大限度减少灾害损失。