宜昌市夷陵区三峡坝库区综合防灾减工作现状、问题及对策

　　宜昌市夷陵区民政局    李  平

　　当中国人“高峡出平湖”的世纪幻梦变为现实的时候，“后三峡时代”便开启了历史帷幕。三峡工程作为世界上最大规模改造地理景观的人类工程，不可避免地对自然生态、社会生态和人文生态产生巨大的冲击。“高峡出平湖”的转变固然恢弘而神奇，但它所带来的“副产品”不容忽视，比如：移民问题、生态破坏问题、地质灾害问题、水污染问题等等。如何做好坝库区及周边地区的综合防灾减灾工作，全面贯彻落实国家综合防灾减灾十二五规划，保障三峡坝库区及周边地区工农业生产和人民生命财产安全，构建社会主义和谐社会，显得尤为重要。为了准确准确掌握我区坝库区及周边地区综合防灾减灾工作现状，探索进一步推进综合防灾减灾工作的思路与对策，我们对夷陵区三峡坝库区及周边地区综合防灾减灾情况进行了专题调研。

　　一、夷陵区三峡坝库区及周边地区综合防灾减灾现状

　　宜昌市夷陵区是2001年7月撤销宜昌县而设立的具有明显县级体制特征的移民新区、农业大区。全区国土面积3424平方公里，辖11个乡镇、1个街道、1个开发区，194个村（社区），总人口53.41万人，其中农业人口39.5万人。举世瞩目的长江葛洲坝和三峡水利枢纽工程位于区内，其中坝库区4个乡镇有地域面积969平方公里，总户数42350户，有农业人口115382人。地理环境复杂，是自然灾害频发地区。近五年来，我区遭受大小20多次暴雨洪涝、大风冰雹、低温冷冻、干旱等自然灾害，受灾人口110万人次，农作物受灾8.2万公顷，倒塌民房2909户11055间，基础设施受损严重，直接经济损失7.1亿元。这些灾害主要发生在三峡坝库区及周边地区，给全区工农业生产及人民生命财产安全造成了严重的损失。为了应对新形势下的防灾减灾工作，特别是坝库区综合防灾减灾工作，我区近几年采取了一系列综合防灾减灾措施，取得了一定的成效。

　　（一）防灾救灾组织指挥系统基本形成，灾害应对能力大幅提升。

　　2009年为全面实施防灾减灾工作，提高全区防灾减灾工作水平，区政府成立了夷陵区减灾委员会，并与区自然灾害救助应急指挥部和区救灾工作领导小组实行一套班子，合署办公。同时组建了以公安、武警、消防官兵为主体的区应急救援大队，乡镇（街道）、村级相应成立防灾救灾指挥机构及救灾应急常设队伍，以应急指挥、抢险救援、灾害救助、恢复重建为主要内容的救灾应急体系初步建立。并建立了由区农办、民政、水利、气象、国土、农业、交通、地震、财政等部门参与的区级综合减灾与风险评估管理信息平台，实现灾害信息共享。气象、水文、防汛、地质、地震等各类自然灾害监测站网和预警预报系统建设得以加强。

　　（二）救灾应急预案体系建设日趋完善，自然灾害信息网络系统不断加强，防灾减灾社会人才和专业队伍逐步壮大。

　　2011年区政府进一步修订《夷陵区自然灾害救助应急预案》，各地也相应修订完善了《乡镇（街道、开发区、发展新区）自然灾害救助应急预案》，同时指导村、社区及重点单位制定和健全《自然灾害救助应急预案》，并通过演练，不断完善，建立纵向到底，横向到边，调度科学，安全有序的应急预案体系。

近年来我区重点抓好区、乡、村和重点区域（重点监测点）灾害信息员队伍建设，逐步建立了网上报灾系统及短信预警系统。2010年完成了全区首届灾害信息员培训工作，2012年第二届灾害信息员培训如期开班，参训人员达485人次，广大学员按照课程安排，认真系统地学习了减灾救灾的基本知识、灾害信息员职业资格基础知识，还特邀区国土局、水利局、气家局的领导和专家讲解了有关地质灾害、防汛抗旱及气象灾害等方面的专业知识讲座。2012年3月区民政局将防灾减灾社工人才纳入了全区民政人才培养工程，防灾减灾队伍建设全面推进。

　　（三）多措并举，自然灾害防御能力大幅提高。

　　通过实施防汛抗旱、饮水安全、地质灾害隐患治理、危房改造、恢复重建和扶贫搬迁等工程，全区自然灾害防御能力大幅提高。特别是近几年危房改造、倒房恢复重建和扶贫搬迁等工程的全面实施，解决了7795户农村困难群众的安居问题，大幅提高了我区农村居住水平和安全。同时，区政府出台了《夷陵区自然灾害救助标准暂行办法》，从自然灾害救助原则、救助对象和项目、救助标准、救灾资金保障及监督管理等方面进行了规范，并从救助资金上予以保障，常规年度财政预算救助资金100万元，大灾之年重点倾斜。

　　（四）创建综合减灾示范社区，防灾减灾社会参与程度显著提高。

　　按照国家、省、市减灾委员会的工作部署，区减灾委办公室制定了《夷陵区创建部省综合减灾示范社区实施方案》，近年来在12个乡镇（街道）共组织15村（居）委会开展综合减灾示范社区建设，取得了一定的成绩，其中龙泉镇雷家畈村社区、小溪塔街办冯家湾社区被评为全国综合防灾减灾示范标准社区。

　　国家“5.12防灾减灾日”宣传教育活动逐步推广，公众防灾减灾意识明显提升，防灾减灾社会动员能力和社会资源整合能力明显增强。在重特大自然灾害面前，社会各界踊跃献爱心，积极投身抢险救援、生活救助和恢复重建，同舟共济，形成了合力防灾减灾的良好氛围。比如，2008年汶川地震全区全社会捐款捐物达520万元；2010年夷陵区“7.15”、“7.23”重特大暴雨山洪灾害全社会捐款捐物达700多万元，并从区直单位抽调干部职工组建9个对口帮扶恢复重建工作专班，筹措帮扶资金500多万元，指导支持受灾群众开展倒房恢复重建工作。

　　二、存在的主要问题及原因分析

　　（一）极端小气候造成了局部灾害频发，灾害损失大。

　　夷陵地处长江中上游地区，这个区域地形复杂，高差悬殊，河谷深切，山地和丘陵分别为74%和21.7%。由于自然生态的破坏和森林植被的减少，在地形陡峭的条件下，极易发生水土流失、滑坡、山崩、泥石流、洪水等灾害。三峡工程建成后，气温、风速、湿度、降水均有所增加，加上蒸发面积和泄洪的因素，夷陵区坝库区及周边地区的自然气候发生了较大的变化。据统计，近几年来，我区三峡坝库区乡镇（邓、三斗坪、乐天溪、太平溪）及周边地区（樟村坪、下堡坪、黄花、雾渡河、分乡）冰雹、暴雨洪涝、干旱、低温冷冻等自然灾害频发，其中2007年“7.19、8.30 ” 重大暴雨洪涝、2008年低温冷冻、2010年“7.15”“7.23”特大暴雨洪涝、2011年冬春低温连旱灾害历史少见，灾害损失惨重。

　　（二）坝库区土坯房数量大，容易遇灾倒塌。

　　2007年，区政府组织专班对全区所有农村土坯房和危房进行了普查登记，其中夷陵区三峡坝库区乡镇（邓村乡、三斗坪镇、乐天溪镇、太平溪镇）及周边地区（下堡坪乡、黄花乡、雾渡河镇）土坯房为28794户，其中一级危房3015户。经过近几年危房改造、扶贫搬迁、新农村建设、农民自建新房等，仍有12541户土坯房，这些户的住房全都建于上世纪五六十年代，其中大部分存在不同程度的危险性，有不少是百年老房，加上居住偏远，经济条件差，房屋年久失修，有的房屋墙体严重开裂，有的房基下陷，有的墙体倾斜，有的受白蚁之害腐朽脱落。由于这些农房抵御灾害能力脆弱，一旦遇到较大自然灾害就损失严重，如2007年“7.19、8.30 ” 重大暴雨洪涝灾害造成646户农房倒塌（其中99%为土坯房），2008年雪灾倒房427户全部是土坯房，2010年“7.15”“7.23”特大暴雨洪涝农房倒塌1316户（其中99.5%为土坯房）。由于近年来极端天气越来越频繁，这些农房的危险性更一步加重。

　　（三）坝库区地质环境脆弱，移民后移安置搬迁隐患大。

　　近年来，由于三峡水库蓄水增高增大，坝库区地质环境发生较大变化，同时由于公路建设、工矿企业生产建设和各种基础设施建设，对原有地质环境造成了不同程度的损害，加之积物零星分布于河流阶地、剥夷面及斜坡地带，治理不到位，崩山、滑坡、地面塌陷、小型泥石流灾害高发。如2009年三斗坪镇棋盘山村三组由于发生大面积地面下沉下陷，造成32户农房倒塌或形成危房。2010年“7.23”特大暴雨泥石流造成太平溪镇、邓村乡、三斗坪镇、乐天溪镇近900户农房倒塌，近3000户农房受损。另外，三峡移民后置搬迁时，部分移民建房选址不科学，处于山洪、滑坡、泥石流易发地带，同时由于移土培地、地面松散，水土流失较重，住房安全隐患大。如2010年“7.23”特大暴雨泥石流灾害造成太平溪镇864户倒房或危房中，其中大部分处于山洪暴发当口或沟渠旁或易滑坡崩坎地带。

　　（四）灾后恢复重建难度大，次生灾害隐患严重。

　　2010年“7.23”特大暴雨洪涝灾害，坝库区一乡三镇损失惨重，特别是太平溪镇、邓村乡基础设施损毁严重，恢复难度大，近2年来虽然大部分基础设施得以恢复，但还存在不少隐患。如两乡镇乡村公路损毁27条，173.7公里，恢复重建工作还未全面完成，部分路段不能满足承重车辆通行。灾区公路的涵洞、桥梁被沙石堵塞，部分路基被洪水掏空，由于未能全面恢复，只要遇到普通的洪灾就会冲毁交通和农田，造成更大的次生灾害。同时，灾区防汛防洪水利设施已恢复重建不多，部分沟、渠未予完全清除疏通，进入汛期一旦遇上中等以上雨量，也会引发新的次生灾害。

　　（五）防灾减灾队伍素质有待提高，待遇有待加强。

　　镇、村级灾害信息员整体水平不高，相当部分人员要么工作方式不适应、要么工作能力有限，要么工作积极性不高，不能承担起相应的工作职责。同时，受制于工作环境、待遇报酬等因索，许多优秀人才不愿进来。加上能力培训不足，灾害信息员所需解决实际问题的新知识、新理念、新方法欠缺，能力和水平难以适应新形势下的防灾减灾工作的要求。

　　（六）综合防灾减灾工作有待加强，防灾减灾经费严重不足。由于近年来基层防灾救灾工作还停留在重救灾轻减灾的层面上，救助资金主要用在抢险救灾、应急救助和灾后恢复重建上。虽然防灾减灾工作现已逐步展开，但仍存在重视不够、力度不够及经费不足的问题。

　　三、对策及建议

　　根据国家综合防灾减灾十二五规划，针对我区三峡坝库区及周边地区综合防灾减灾工作的现状和薄弱环节，笔者提出以下对策和建议。

　　（一） 强化领导，建立三峡坝库区综合防灾减灾工作动机制。

　　建议省、市政府加强对坝库区综合防灾减灾工作的领导，成立省、市坝库区综合防灾减灾工作领导小组，统筹协调安排部署三峡坝库区及周边地区综合防灾减灾工作，并建立坝库区县（市）区域应急联动机制。同时，建立三峡坝库区综合防灾减灾专家库和课题组，对所辖区域综合防灾减灾进行专题调研，切实解决综合防灾减灾存在的问题和困难。

　　（二）整合部门资源，摸清三峡坝库区及周边地区重点区域自然灾害风险情况，编制自然灾害风险图，并建立完善数据库。

　　针对夷陵区三峡坝库区及周边地区特殊的地理环境和气候特征，整合民政、气象、水利、防汛、国土、地震等部门各类自然灾害调查成果，开展纵向联合调研，对三峡坝库区及周边地区重点区域自然灾害风险情况分类进行调查，分析各类自然灾害的形成原因、影响范围和灾情危害评估，并提出相应的防灾减灾对策和建议，编制灾害风险图，建立数据库、模型库和方法库，为各级政府制定区域发展规划、自然灾害防治、应急抢险救灾、重大工程项目建设提供科学依据。

　　（三）加强自然灾害工程防御能力建设。

　　加大投入，通过实施防汛抗旱、农田水利设施、饮水安全、地质灾害隐患治理、危房改造、恢复重建、扶贫搬迁、综合防灾减灾示范社区建设和城乡应急避难场所设施建设等工程，全面提高三峡坝库区及周边地区重点区域自然灾害的防御能力。统筹协调区域防灾减灾能力建设，将防灾减灾与区域发展规划、主体功能区建设、产业结构优化升级、生态环境改善紧密结合起来。提高城乡建筑和公共设施的设防标准，加强城乡交通、通信、广播电视、电力、供气、供排水管网、学校、医院等基础设施的抗灾能力建设。完善乡镇、街道自然灾害应急预案并适时组织演练，加强预警信息发布能力建设，提高区域和城乡基层防灾减灾能力建设。

　　（四）加强防灾减灾人才和专业队伍建设，提高灾害信息员待遇。

　　进一步推行区、乡、村三级灾害信息员队伍建设，加强对灾害信息员的综合培训，集民政、气象、防汛、地质、地震等各类灾害信息员为一身，整合各部门资源，提高他们的政治地位和经济待遇，并建立激励保障机制。同时推进防灾减灾人才培养工程，整体性开发防灾优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾队伍。

　　（五）抢抓三峡工程后序发展机遇，争取国家和各级政府加大对三峡坝库区综合防灾减灾建设投入。

　　三峡工程基本结束，虽然国家投入了大量资金对三峡坝库区各类自然灾害隐患进行了全面整治，但仍有部分地区存在着不同程度的各类自然灾害隐患，建议按照《国家综合防灾减灾十二五规划》，将三峡坝库区及周边地区的综合防灾减灾建设纳入国家规划建设项目，各级政府加大对三峡坝库区及周边地区的综合防灾减灾建设投入。