宜昌市“枢纽型”社会组织建设初探

 宜昌市民政局何玉萍、田李隽

　　2010年，根据中共中央关于构建社会主义和谐社会及创新社会管理的工作部署，中央政法委、综治委选择确定了35个全国社会管理创新综合试点城市，宜昌作为湖北唯一的综合试点城市，将承担起为全国社会管理创新探索经验、作出示范的重任。“枢纽型”社会组织工作体系建设是宜昌市创新社会组织管理体制机制的核心内容，其创立架起了沟通政府与社会的桥梁，为政府与社会组织的良性互动提供了机制和载体。

　　一、“枢纽型”社会组织概述

　　“枢纽型”社会组织是指经政府授权承担业务主管单位职能，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行管理和服务的联合性社会组织。“枢纽型”社会组织首次见诸于官方文件是在2008年9月,北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》(以下简称《意见》),提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系的新思路。北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中指出,“枢纽型”社会组织,是指由负责社会建设的有关部门认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。换而言之,“枢纽型”社会组织就是由政府权威部门认定的,在现有的社会组织体系获得中枢与超然地位,从而代替政府对其他社会组织进行管理与指导、服务的社会组织。与其他社会组织相比,“枢纽型”社会组织的特征包括:

　　一是合法性。“枢纽型”社会组织是在国家法律许可下,经过法定程序登记获得法人资格,可以独立承担民事责任的实体,也就是说,这类社会组织必须是正式组织,具有合法的法律地位。

　　二是排他性。“枢纽型”组织作为政府在各个领域管理社会组织的授权单位,应该是少而精的,一般同一领域只能存在一个“枢纽型”社会组织,如北京市指定市妇联负责妇女儿童类领域社会组织的联系、服务和管理,这就意味着这一领域,其他组织只能接受市妇联的管理与指导,而无可能成为“枢纽型”社会组织。

　　三是资源整合性。“枢纽型”社会组织的功能必须是齐全的,它自身为社会提供公共服务的同时,还必须有能力有权力对其他社会组织进行管理、指导与服务。“枢纽型”社会组织应具有与其地位相匹配的人力、物力、合理授权及公共资源分配权力等。

　　四是代表性。“枢纽型”组织所服务的领域应该是较为宽广的,即使是同一领域相对于其他社会组织也应具有一定的代表性,否则就不能管理、指导同领域的社会组织。如文学艺术领域的“枢纽型”组织仅由网络文学协会担任,显然缺失代表性也无法有效管理其他组织,而文联则能够较好地担当此职责。

　　宜昌市建设“枢纽型”社会组织管理体系，是在借鉴北京市先进经验的基础上，结合本地社会组织发展实际，对社会组织管理体制进行的有效创新和有益探索。

　　二、建设“枢纽型”社会组织的意义

　　社会组织作为一种新型的组织形态，在改革开放以来市场经济条件下发展迅速。截止到2011年10月底，宜昌市登记注册的社会组织已达2089家，其中市级339家（含社会团体249家，民办非企业单位90家）。从总体看来，我市社会组织发展数量增长较快，社会组织发展与经济社会发展基本相适应，但由于一些制度和社会原因，社会组织的发展还面临诸多困境与阻碍，迫切需要对现有社会组织管理体制进行改革。

　　首先,“政社不分”问题依然突出。近年来，虽然宜昌市按照党中央、国务院的提示精神，采取各种措施大力推进“政社分开”，但由于制度设计等原因，一些社团特别是一些行业协会实际上仍然由党政部门控制，部分政府职能部门利用行业协会等社会团体谋取个人和小团体利益，削弱了其本应有的独立性和民间性,制约了它们在公共领域弥补政府职能不足方面所能发挥的积极作用。

　　其次，社会组织监管严重缺位。虽然对社会组织实行的是双重管理体制，但一方面，由于多数业务主管单位“既是运动员又是裁判员”，对社会组织的管理形同虚设。另一方面，由于登记管理机关长期以来管理力量十分薄弱，对社会组织的管理也没有形成常态。同时，近年来，随着经济社会的快速发展，非政府主导的民间性社会组织也得到快速发展。但是，很多民间社会组织却由于找不到业务主管单位而无法登记注册取得合法地位，成为游离在政府管理范围之外的“草根游民”。

　　第三，社会组织自身建设殛待加强。由于社会组织仍处于初级发展阶段，多数社会组织规模偏小、实力偏弱，内部治理不完善，资金、人才极度缺乏，服务政府、服务会员、服务社会的能力十分有限。

　　如何针对现有问题进行有效回应,是一项关乎公共利益与公共福祉的重大课题,“枢纽型”社会组织就是基于此课题而探索实验的产物。

　　第一，建设“枢纽型”社会组织，有利于规范社会组织管理。为推进政社分开、管办分离，只有由政府授权“枢纽型”社会组织作为同类别、同性质、同领域社会组织的业务主管单位，承担相关管理和服务职能，实施分类管理、科学规范和支持服务，才能引导社会组织走上独立、健康、可持续发展之路。

　　第二，建设“枢纽型”社会组织，有利于稳定社会组织发展。改革开放三十多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力这一社会主要矛盾没有变，影响社会安全的不稳定因素仍然大量存在。正因为如此，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中明确指出，我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。当前，宜昌市正处于“决战十二五、实现新跨越”的重要战略机遇期和社会转型加速引发的矛盾凸显期。“枢纽型”社会组织在提供服务、反映诉求、协调利益、规范行为、化解矛盾乃至应对危机方面将发挥重要作用，成为密切党委、政府与群众关系的桥梁与纽带，成为构建和谐宜昌的重要力量。

　　第三，建设“枢纽型”社会组织，有利于社会组织加强自身建设、强化服务社会功能。随着我市经济社会的发展、人民群众生活水平的提高，社会公众对社会服务的需求急剧增加，而且要求越来越迫切。人民群众日益增长的公共服务需求与供给不足之间的矛盾日趋突出，迫切需要扩大社会公共服务。提供社会服务是“枢纽型”社会组织的主要功能之一。“枢纽型”社会组织能够有效发掘和整合社会资源，吸纳大量志愿者和公众参与公共服务，其提供的社会服务，具有较强的针对性和实效性，特别是在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会问题比较集中的领域中，都能发挥极其重要的作用。

三、宜昌市建设“枢纽型”社会组织的主要做法

　　宜昌市建设“枢纽型”社会组织工作体系，是在保持当前我市社会组织双重管理体制机制基本框架的基础上，通过充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织的龙头引领作用，通过加快培育和有效监管并重的双重努力，迅速提升社会组织管理水平和活动能力，持续推动社会组织健康发展的重要举措。

　　（一）高度重视，将社会组织建设纳入经济发展主要内容

　　宜昌市委、市政府高度重视社会组织发展及管理工作，出台了《宜昌市推进“枢纽型”和“社区型”社会组织建设实施办法》（宜办发〔2010〕32号），把各类社会组织纳入党和政府主导的社会组织工作体系，以 “规范管理，稳定发展，强化服务”为方针，发挥“枢纽型”社会组织在社会组织管理中的凝聚、导向和纽带作用，大力培育发展适合经济发展需要的社会组织。

　　（二）积极作为，认定第一批市级“枢纽型”社会组织

　　根据《宜昌市推进“枢纽型”和“社区型”社会组织建设实施办法》规定的认定条件和认定程序，在有关人民团体自愿申请的基础上，认定下列8家人民团体为宜昌市第一批市级“枢纽型”社会组织：宜昌市总工会、共青团宜昌市委、宜昌市妇联、宜昌市科协、宜昌市社科联、宜昌市文联、宜昌市工商联、宜昌市体育总会。认定后的“枢纽型”社会组织将按照分类管理、以专业分类为主、人员分类为辅的原则，对新申办的社会组织和原来直接管理的社会组织进行联系、服务和管理。

　　（三）健全机制，确定“枢纽型”社会组织工作职责

　　“枢纽型”社会组织主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。“枢纽型”社会组织集中性地承担业务主管单位职责，既可以发挥其专业管理优势，又可以切断行政主管部门与其所管理的社会组织之间的内在联系，避免不同部门之间的权责和利益矛盾，增强管理的有效性。

　　1、按照市委要求，承担有关社会组织的政治领导责任。团结带领有关社会组织认真贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规，建立有效的社会动员机制，突出特色、发挥优势，为推动科学发展、促进社会和谐服务；按照业务建设和党建工作一起抓的要求，负责在所管理和联系的社会组织中开展党建工作，逐步推进党组织和党的工作的广泛覆盖；积极反映各方利益诉求，做好思想政治工作，加强精神文明建设，化解社会矛盾，维护社会稳定。

　　2、按照市政府授权，承担国家有关法规规定的业务主管单位职责。负责有关社会组织成立、变更、注销登记前的审查工作；负责有关社会组织的日常管理工作，指导、监督社会组织依照法律和章程开展活动；负责有关社会组织年度检查的初审；协助有关部门查处相关社会组织的违法行为。

　　3、按照市社会服务管理创新综合试点工作领导小组的要求，积极为相关社会组织发展、管理提供服务。加强业务指导，为相关社会组织开展工作提供指导和支持；搭建服务平台，在业务发展、服务社会、教育培训、对外宣传、信息交流和人力资源开发等方面创新工作方式、拓展服务渠道，整合有效资源，发挥整体合力，优化发展环境；扩大工作交流，协调相关社会组织围绕全市经济社会建设和社会组织自身发展中的重点和难点问题，加强沟通、交流与合作，研究提出意见和建议。

　　四、对建设“枢纽型”社会组织管理体系的几点思考

　　构建“枢纽型”社会组织工作体系，对于加强和推进全市社会组织管理体制改革创新，加大社会组织培育发展的扶持和支持力度，更好地发挥社会组织参与社会管理、提供公共服务等功能，探索建立符合宜昌实际的社会组织管理服务模式具有积极的理论和现实意义。当前，我们不仅要在“枢纽型”社会组织建设上形成共识，更要在如何发展“枢纽型”社会组织上形成合力，制定更具体的政策，出台更有效的措施，形成更完善的体制机制，积极推进“枢纽型”社会组织、登记管理机关、相关职能部门各司其职、协调配合的培育发展与监督管理体制，整合资源，形成合力，切实发挥“枢纽型”社会组织的龙头引领作用，以此带动全市社会组织规范化建设上水平。

　　（一）建立健全管理体制。各“枢纽型”社会组织要按照《宜昌市推进“枢纽型”和“社区型”社会组织建设实施办法》的规定，认真履行职责，分别形成各自领域社会组织的管理办法，切实加强对同类别、同性质、同领域社会组织的服务、引导和管理。进一步明确主要领导、分管领导责任，细化工作部门和工作人员职责和岗位要求，把本领域社会组织工作列入重要议事日程。

　　（二）建立健全协调机制。市民政局负责“枢纽型”社会组织工作的综合协调工作。对新申办的社会组织进行科学分类，并推荐相关“枢纽型”社会组织担任其业务主管单位。建立“枢纽型”社会组织联席会议制度，“枢纽型”社会组织有关负责人参加，通报工作情况，交流工作信息，研究、协调、部署社会组织建设、管理、服务的重要事项；建立重要事项通报制度。市民政局应及时将全市社会组织发展的规划、政策、动态等向“枢纽型”社会组织通报。“枢纽型”社会组织要将有关重要事项及时向有关社会组织通报、向市民政局通报。

　　（三）建立健全保障机制。要以社会管理创新为契机，不断创新理念，积极为“枢纽型”社会组织发挥优势和作用、促进自身发展搭建政社合作平台。坚持管理与服务并重原则，不断优化“枢纽型”社会组织的发展环境，在资金、职能、人才等方面不断加大扶持力度。建立健全公共财政对“枢纽型”社会组织的资助和奖励机制，加快推进政府向社会组织购买公共服务。

　　一是积极转移政府职能，支持“枢纽型“社会组织承担社会事务。一方面要积极出台政策，加大政府职能转移力度，实行费随事转。另一方面，政府职能部门要积极探索转变职能，对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，将可由“枢纽型”社会组织承担的具体社会事务、专业服务职能归还、转移或委托给其承担。

　　二是通过购买公共服务项目的方式，支持“枢纽型”社会组织发挥龙头带动作用。政府部门以社会需求为导向，设立项目购买、项目补贴、项目奖励基金，支持“枢纽型”社会组织带领相关社会组织开展基本公共服务、便民服务和社会公益服务。

　　三是通过购买管理服务的方式，支持“枢纽型”社会组织开展日常管理服务工作。重点支持一批“枢纽型“社会组织承担社会组织的管理和服务工作，将社会组织管理服务专项资金列入财政预算，重点支持“枢纽型”社会组织所扩大工作覆盖面，充分发挥引领和聚合作用，不断带动本领域各类社会组织共同开展工作。