枝江市城乡社会救助体系建设运行中存在的问题和对策

　　“十二五”期间，枝江市将全力打造“两市一极”（建设湖北工业强市，滨江宜居城市和长江经济带强劲增长极），实现跨越式发展。城乡社会救助体系建设，是构建和谐社会、建设滨江宜居城市的前提条件，是社会保障制度的重要组成部分，在保障贫困群体基本生活、维护困难群众基本生活权益、维护社会稳定方面发挥着重要作用。它主要包括城市低保制度、农村低保制度（农村五保供养和农村特困救助）、城乡医疗救助制度、临时救济制度、社会互助制度等内容。胡锦涛同志在2009年中共中央政治局第十三次集体学习时强调：要完善城乡社会救助制度，逐步提高城乡低保、农村五保、医疗救助等待遇水平，切实保障农村贫困家庭、城镇困难家庭、离退休职工、在校贫困大学生基本生活。因此，枝江市委、市政府要求通过3至5年的努力，力争“十二五”期末，初步形成与人民群众日益增长的物质文化需求相适应的民生保障能力，做到城乡低保有力，社会救助及时，切实保障困难群众基本生活。

　　一、枝江市城乡社会救助体系的基本现状

　　近年来，该市按照“政府统筹、民政牵头、部门配合、社会参与”的指导原则，从完善社会救助的基本制度入手，加强配套制度建设，目前，已形成“以城乡最低生活保障制度、扶贫开发制度、供养救助制度为基础，以临时救助、救灾救济、医疗救助、优抚救助、慈善救助等制度相配套，政府救助与社会救助相结合”的城乡社会救助体系，有效地解决了贫困救助对象生产生活困难。

　　（一）最低生活保障制度。该市自1999年5月起开始实施城市最低生活保障制度，2007年7月起实施农村最低生活保障制度。通过多年努力，该市城乡低保工作基本实现了动态管理下的应保尽保，切实保障了城乡困难群众的基本生活。据统计，该市目前有城市低保对象6499人，保障标准从启动之初的110元/月提高到目前的280元/月，保障对象包括下岗工人、贫困职工、无就业人员、失地农民及老弱病残居民等贫困人员；有农村低保对象15625人，保障标准从启动之初的960元/年提高到目前的1200元/年。

　　（二）扶贫开发制度。该市根据插花平原贫困地区的特点和该市地理、交通、基础设施建设等生产生活现状，2006年以来，先后争取上级资金、本级财政投入、市直单位帮扶资金以及募集老区建设资金共计2757.14万元，专项用于贫困地区、革命老区基础设施建设和劳动力转移培训等工作，使全市贫困地区和革命老区的面貌发生了较大改变。目前，该市农村贫困人口已由2005年的24929人下降到18255人，减少6674人，平均每年减少1669人；贫困人口占农村总人口的比例由2005年的7.67%下降到5.2%。

　　（三）供养救助制度。该市现有城市“三无”对象146人，农村“五保”对象1917人。现有福利机构20所，其中市福利机构1所，床位108张，供养“三无”对象115人；农村福利机构19所，共有床位1823张，供养“五保”对象1401人。该市供养资金已全部纳入市财政预算，城市“三无”对象供养标准280元/月，集中供养的“五保”对象供养标准为1800元/年，分散供养的“五保”对象供养标准为1200元/年。

　　（四）临时救助制度。为及时解决城乡困难群众各种临时性、突发性困难，促进社会和谐稳定，该市加大临时救助力度、扩大救助范围、增加救助方式、提高救助水平。2010年，共救助916人，发放临时救助金131余万元。

　　（五）救灾救济制度。近年来，该市坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾方针，建立健全了防灾减灾体制和救灾救助体制，提高了救灾救济工作的整体水平，保障了受灾困难群众的基本生活。2000年以来，该市先后投入资金1092万元，帮助1980户农村因灾倒房群众建房6138间，发放冬令救济金等各种救济金4860万元。

　　（六）医疗救助制度。该市严格按照扩大救助规模、降低救助门槛、简化救助程序、提高救助水平的要求，积极筹集医疗救助资金，全面推进医疗救助工作。一是医疗救助制度基本实现了与新型农村合作医疗、城镇职工（居民）医疗保险制度的衔接，实行网上审批，“一站式”结算，大大减少了群众申报环节，方便了群众。2010年，共救助困难对象1000多名，发放医疗救助资金420万元。二是实施精神病患者集中救治工作。2010年共送治精神病患者78名，免收医疗费33万元。

　　（七）优抚救助制度。优抚对象作为一类特殊弱势群众，始终是救助工作的一个重要方面。近年来，该市逐步建立了与社会保障制度相衔接的优抚医疗保障制度，通过“关爱行动”等有效措施，重点解决了优抚对象的“生活难、医疗难、住居难”等问题。2010年共发放优抚安置金140万元。

　　（八）慈善救助制度。该市于2010年6月成立了市慈善协会，目前已发展会员124个，募集资金1149万元，共救助13人，发放慈善金163.8万元。

　　尽管枝江市城乡社会救助体系建设已呈现良好发展态势，但随着经济社会发展和“三化”协调发展进程加快，该市城乡社会救助体系建设中也暴露出一些问题亟待解决。

　　二、枝江市城乡社会救助体系存在的问题及不足

　　据了解，虽然该市对部分困难群众实施了阶段性救助，使这部分困难群众的基本生活有了保障，但这些保障只是最基本的，离小康生活差距甚远。而且有的地方还出现了新的贫困群体，其生活水准不进反退。这主要是由于城乡社会救助体系仍存在一些问题导致的。

　　（一）救助标准上，差异性大，得及力不“给力”。

　　在城乡最低生活保障标准上，城镇居民为280元，人平补助水平为120元，农村最低生活保障标准分为100元、60元、50元3种，人均补助水平仅60元。在大病医疗救助上，“五保”对象封顶线1万元，其他人群二次救助累计封顶8000元，而一些重症患者1年的费用动辄上万元，甚至几十万元，政府的救助显得苍白无力。在临时救助上，由于困难群众遭遇突发性灾害、不可预测的事故、难以预料的重大疾病等，其基本生活难以维持，即使给予相应的临时性救助，但由于救助金额只有几百元，最高封顶2000元，也不能从根本上解决困难群众实质性的问题。

　　（二）救助联动上，机制不规范，合力不足。

　　该市社会救助以政府主导，民政部门牵头，扶贫开发、劳动保障、共青团、妇联、工会、教育、卫生等多部门参与，救助种类繁多、标准不一、管理不规范，造成重复救助、遗漏救助或不公平救助，造成新的社会矛盾。在救助时间上，多数部门选择年底突击慰问救助，没有形成救助常态化。

　　（三）救助对象上，城乡不一体，公信力不够。

　　目前该市低保局在编人数是5人，实际工作人数4人，主要负责城乡低保、农村五保、医疗救助、临时救助以及低收入家庭认定等工作，常年管理低保对象2万多人，审核审批医疗救助、临时救助3000多人次；各镇街道无专职救助工作人员，都由民政助理1人承担救助工作。由于享受社会救助人数较多，在审核力量上不足，无法及时清除不符合规定的对象，加之民政干部缺乏被授权开展合法调查的手段，对享受对象家庭收入难以核准，可能造成救助对象认定上显失公平。同时，当前农村居民生活支出水平同城镇居民大体一致，但城乡一体化进度缓慢，造成城乡救助标准上显失公平。

　　（三）救助意识上，认识不深，主动性不强。

　　一是体现在救助实施方面，有些单位、部门以及部分群众对社会救助工作的重要性认识不足，片面地认为社会救助工作是民政等少数部门的事情，缺乏主动参与的自觉性，形成社会救助工作力度还不够大，措施还不够有力，投入还相对不足。二是体现在接受救助方面，受计划经济时期传统观念的影响，有的救助对象“等、靠、要”思想仍然比较严重，不靠自身努力走出困境，个别救助对象甚至认为不拿白不拿，稍有困难就找政府。

　　三、枝江市城乡社会救助体系发展的对策及建议

　　社会救助体系建设对枝江市经济发展和社会稳定所起的作用是显而易见的，因此，必须加大推进城乡社会救助体系建设的力度，逐步形成与社会经济发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。我个人肤浅的认为，重点应从机制入手，完善制度、整合资源、增配力量、统一协调、健全社会救助体系，提升救助功能的整体效应。

　　（一）统一协调，形成救助合力。

　　一是及时完成“两项制度”有效衔接工作，即扶贫开发制度与最低生活保障制度有效衔接。实行“低保维持生计，扶贫促进发展”两轮驱动，激发农村低收入人口自力更生，艰苦奋斗的精神，提高农村低收入人口素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果。二是统一协调救助机制。在市政府主导下，市民政部门主管，财政、教育、卫生、社会劳动保障、司法、工会、共青团、妇联等部门共同参与，协力做好救助工作。三是各部门合理分工。根据专业性质，实行统一划分，属于医疗方面的统一归及卫生部门管理，属于基本生活方面的统一归及民政部门，属于求学困难的统一归及教育部门。总之，在各自的职责范围内明确分工、各司其职、相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免救助中的重复、遗漏或者相互推诿现象，以降低救助成本，提高救助效果。或者也可以采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的救助制度，即各部门将所能提供的救助资金集中在一起，所有救助对象由民政部门统一分类统计，根据各单位提供救助资金的多少，由民政部门分配救助对象数量，其余部分由民政部门兜底。这样既可避免救助对象的重救、漏救现象，同时也便于统一救助标准，还社会于公平。

　　（二）完善制度，提升救助水平。

　　一是及时修订实施办法。当前，要根据社会救助的实际，逐步修订和完善城乡低保、医疗救助、农村“五保”户和城市“三无”对象集中供养、助学、生活无着流浪乞讨人员救助、司法援助、困难职工帮扶、自然灾害及突发事件临时救助等各项救助制度，要对各项社会救助的原则、对象、类别、标准、程序、资金来源等完善相应规定，使各项救助制度和救助工作走上规范化轨道。二是建立健全城乡低保标准动态增长机制。及时根据物价变动和人民生活水平的提高适时调整最低生活保障标准，确保城市低保标准不低于当地最低工资标准的40%，农村低保标准原则上可按城镇低保标准的50-60%。三是加快城乡一体，推进救助公平。城市和农村居民的消费支出已无区别，水、电、煤、气等都是城乡一个价，即使农村农民有农田，也能估算出其收入。因此，大力推行城乡一体化建设，在社会救助上统一救助标准，统一评定办法。

　　（三）增配力量，助推救助质量。

　　社会救助工作包括城乡低保、医疗救助、救灾救济等许多工作，仅凭镇街道或者村（居委会）1个分管民政工作的同志担任，可谓是力不从心。为此建议通过增设编制或招聘方式来解决从事救助工作的人员偏少问题；同时在解决必需办公经费的情况下，考虑像计生、综治部门一样，给予分管民政工作的同志增设适量的岗位补贴。

　　（四）健全机制，确保和谐稳定。

　　一是主动跟进保稳定促发展。“十二五”时期是枝江市实现跨越式发展的重要时期，社会救助工作者们，对群众新时期社会救助工作的新要求应有充分认识，要主动介入失地农民社会救助；要及时核实灾情，主动救灾救济，发挥好社会稳压器作用。二是加强救助体系自身信息系统建设，构建城乡社会救助信息网络系统。通过信息系统的技术支撑，搭建市、镇街道、村（居委会）一体化的社会救助网络，建立健全资源信息库、给付应用平台，及时、准确、动态掌握城乡各类困难群众信息，真正实现资源共享、救助规范、数据一致，提升社会救助的准确性和时效性。三是加大部门间信息化网站建设，实现部门间资源信息的无偿共享。譬如，退休信息、住房信息等，通过强力推进部门间信息“无缝化”对接，提升办事效率，全力打造真实信息条件下的“无过错”救助。

　　（五）发展非营利组织，健全社会救助体系。

　　非营利组织参与社会救助，目的是为了调动社会力量与资源，弥补政府财力的不足，也是为了能够满足多样化的社会救助服务需求，更好地帮助弱势群体，成为反贫困的中坚力量。随着社会救助事务发展的复杂化，救助对象的多样化以及救助需求的个性化，对政府救助顾及不到之处，应积极发展非营利组织参与补充。同时提倡非营利组织立足于村（居委会），以便深入基层、贴近民众，通过一种平等、互动且以参与者为中心的工作方式，使其能够与救助对象迅速建立起相互信赖的关系，进而了解困难群体多样化的救助需求，提供有针对性的、个案化的社会救助。　（枝江市人民政府办公室：逄增奎，枝江市民政局：梁慧妮、王经平）