五峰社会救助体系建设思考

　　建立和完善城乡社会救助体系是我国社会保障体系建设的难点,也是维护稳定和保障社会主义经济建设又好又快发展的一个重点。五峰土家族自治县地处鄂西南山区，经济发展迟缓，基础设施落后，群众生活水平较为低下，是一个典型的老少边穷地区，由于受自然条件等多种因素的制约，城乡社会救助体系仍处在一个基础弱、起步低、底子薄的阶段，滞后于较发达地区。如何突破城乡社会救助困境, 进一步加强和完善城乡社会救助工作，改善贫困群众的生存状况，提高贫困群众的生活质量和幸福指数成为当前亟待解决的一个突出问题。

　　一、工作现状

　　五峰土家族自治县是省级重点贫困县，全县国土面积2372平方公里，辖5镇3乡、108个村（居）民委员会，总人口20.8万人，其中城市人口2.6万人，农村人口18.2万人，土家族约占总人口的84.8％。全境皆为山区，交通不便，经济发展水平较为落后，加之自然灾害频繁，贫困人口众多，生活水平较为低下。

　　近年来，县委、县政府对城乡社会救助体系建设工作高度重视，把此项工作作为改善民生、脱贫奔小康的重要内容常抓不懈。通过几年的努力，已经在全县范围内初步建立了一个以城乡居民最低生活保障制度为平台，以城乡医疗救助制度、五保供养制度、临时救助等制度为补充，覆盖城乡、形式有别的社会救助体系。

　　（一）城市救助体系逐步完善

　　1996年，全县城市居民最低生活保障制度开始实行，2007年，基本实现了全县范围内城市低保对象的应保尽保。截止2010年底，全县共有城市低保对象974户1528人，保障面达到5.77%，其中老年人302人、在职职工22人、灵活就业252人、登记失业202人、未登记失业556人、在校学生108人、其他人员86人。2010年累计发放保障金318.76万元，经过多次提标，目前五峰城市低保标准为225元，月人均补差167.8元。

　　县民政部门从保障城市居民基本生活出发，实行以户施保，细分了享受城市低保的条件和标准，将城市低保对象中的三无人员、重度残疾人、高龄老年人、重病人等特殊人群纳入“常保对象”范围，实行重点救助。审批救助金额时，充分考虑家庭致贫原因，根据劳动力、身体状况、文化程度的不同，给予区别对待。

　　（二）农村救助体系初步建立

　　2006年7月，全县建立了农村居民最低生活保障制度，将因病和因残丧失劳动力、鳏寡孤独以及灾害等原因造成的家庭生活常年困难的农户纳入农村低保对象，经过多次扩面，截至目前，在册农村低保对象达到7577户13367人。其中一类对象259户302人，保障标准为月人均110元；二类对象2053户3396人，保障标准为月人均70元；三类对象5265户9669人，保障标准为月人均51元，月发放保障金76.41万元。

　　（三）大病医疗救助制度救助逐步加强

　　2005年建立了城乡大病医疗救助制度，经过多次修改，2009年出台了《五峰土家族自治县城乡贫困群众医疗救助实施办法》，进一步扩大了救助范围，取消了病种限制，今年初再次修改《实施办法》，大幅提高救助标准，从原救助自费部分的30%提高到50%。城乡低保等救助对象因住院发生的医疗费用，经新农合报销和大病医疗救助，个人实际只需支付20%左右，在很大的程度上遏制了“因病致贫、因病返贫”现象，极大缓解了困难群众“看病难”的问题。

　　2010年全县共为410名贫困群众给予了大病医疗救助，发放救助金163.1万元。在此基础上，认真做好了城乡困难群众大病医疗救助与农村新型合作医疗的衔接，累计资助低保户和五保户参加新型农村合作医疗和城镇医疗保险12272人36.81万元。

　　（四）农村五保供养工作水平逐步提升

　　目前，五峰县共有农村五保对象764人，其中集中供养535人，分散供养229人。近年来，五峰县以落实五保供养资金，加强硬件设施建设，强化制度为重点，不断提高五保供养工作水平。一是不断提高五保供养标准，目前集中供养五保对象年人均标准达到2100元，分散供养五保对象年人均标准达到1600元；二是通过“福星工程”、“温暖工程”的开展，不断加强农村福利院的基础设施和生活设施等硬件建设，为全县8个农村福利院安装了太阳能热水器、取暖设备和健身器材等设施，为五保老人营造了一个幸福家园。

　　（五）临时救助运行模式逐步规范。

　　近年来，五峰县在不断规范完善城乡低保救助和医疗救助政策法规的同时，积极探索临时救助运行模式。2010年，五峰县民政局专门下发了《县民政局关于开展城乡困难群众临时救助工作的通知》（五民政发〔2010〕5号），该文件对临时救助的对象进行了界定，主要是面向因临时性、突发性特殊情况导致基本生活出现暂时困难的城乡低保家庭、五保对象、低收入家庭和其他困难家庭。对救助标准，救助范围，救助程序，资金的筹措和管理，组织与实施、监督与处罚等进行了详细的规范。通过临时救助的途径，不仅帮助遭遇突发性事件困难家庭渡过了难关，及时有效的解决了困难群众的突出问题，还有力促进了社会和谐稳定。

　　几年来，五峰县严格按照上级规定，各类救助资金实行社会化发放，资金及时、足额直达救助对象手中，杜绝了资金被挤占、挪用的现象。同时，在救助过程中，除按照正常程序张贴公示外，还及时将救助人员名册在“政务信息网”上进行公开，接受社会监督，对群众反映的问题和建议，及时调查整改，力求社会救助的公开、公正、公平。

　　二、存在的困难和问题

　　当前，全县脱贫攻坚已进入一个关键时期，改革发展稳定的任务十分艰巨，这对城乡社会救助体系建设提出了新的要求。全县原有的救助资源在整合上逐步显现出某些不足，与建立市场经济体制和覆盖城乡的完善的社会保障制度不相适应。主要表现在：

　　1、思想认识不到位。一是有些单位、部门对社会救助工作的重要性认识不足，片面地认为社会救助工作是民政部门的事，一遇有困难群众上访要求解决困难，二话不说顶多盖个章就推给民政部门。二是个别部门和领导认为社会救助工作似乎就是分配款物，集中为困难群众提供单一的资金和物质帮助，在探索如何帮助弱势群体提高自身素质、能力，帮助开展劳动技能培训、信息共享、精神鼓励和智力支持等方面存在差距，难以从根本上帮助困难群众脱贫致富。三是个别基层民政工作者存在“好好先生”、“得过且过”等思想，没有充分认识到“应保尽保”、“应退进退”的重要性，原则性不强，导致个别地方群众反响较大。四是有的救助对象等、靠、要思想比较严重，自身努力不够，存在严重的对比心理，喜欢“论资排辈”，稍有困难就找政府，社会救助工作开展难度很大。

　　2、整体救助水平偏低。近年来，随着城乡低保、五保供养制度的不断完善，城乡困难群众的温饱问题已基本得到解决。但是，五峰县作为省级贫困县，经济发展相对落后，需要救助的贫困人口众多，随着物价不断上涨，用于生活、教育、医疗等费用巨大，这部分人很难承受。特别是对于一些因车祸、重大疾病、自然灾害等突发事故导致生活特别困难的群众，社会救助犹如“杯水车薪”，难以解决根本问题。

　　3、资金投入不足。目前，弱势群体的救助工作在很大程度上仍然依赖于财政的投入，而五峰县属老少边穷地区，经济发展较为落后，财力捉襟见肘，帮助困难群众的资金十分有限，已经成为制约救助工作开展的瓶颈，需求之间的矛盾相当突出。

　　4、基层基础工作薄弱。一是基层工作力量不足。五峰县属典型的山区县，群众居住地点分散，交通不便，对救助对象调查审核需要大量的人力物力作保证，而乡(镇)从事 民政工作的人员不足，有经验的普遍年龄偏大，新招聘的民政基层协理员培训不足，政策把握不准，缺乏与基层群众“打交道”的经验和技巧，且带有残联、农村等其他业务工作，就工作量而言完全是超负荷运转。二是无工作经费。基层财政困难，基层社会救助工作经费更是短缺。社会救助对象线长面广，常年需要入户调查取证，年审排查，处理各种信访事件等等，这些都需要一定的工作经费作保障，而乡镇、村(居)委会没有工作经费，行政效能低，很大程度上影响了城乡社会救助工作的正常开展。

　　5、救助对象界定较为困难。一是家庭收入难以核实。对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入难以量化和认定。对城镇居民的务工收入及隐性就业、弹性就业收入难于核实，对农村居民的饲养收入、农作物收入的估算也很难做到绝对准确。二是家庭成员难以界定。在现行风俗中，很多人只把儿子作为赡养义务人，把有赡养能力的女儿（特别是出嫁）、（外）孙子女这类人员不计算为赡养义务人，采取人户分离的办法，把有赡养义务的子女有意分开来申请社会救助，把法律规定应该承担的赡养义务推向政府。

　　三、解决对策

　　1、进一步加强社会救助制度建设。不断完善和健全各项救助制度，对已经出台的城乡低保、五保供养、医疗救助等政策进一步完善和规范，使各项救助制度适应社会救助工作的发展，达到覆盖面更广、功能更齐全、资源更丰富、效率更高、效果更好的目的，切实改善困难群众的生存状况。同时加大社会救助政策宣传，充分利用电视、报纸、网络等媒介，广泛深入地宣传社会救助各项政策法规。

　　2、进一步加强部门之间的协作和配合。要建立“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的工作机制，在政府的统一领导下，各级民政部门主管，财政、教育、卫生、劳动、司法、工会等共同参与，协力做好城乡社会救助工作。同时，在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使社会救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复与遗漏现象，或者相互推诿，以降低救助成本，统一救助标准，提高救助效果。

　　3、增加投入，完善救助资金筹集体系。一是政府应加大财政投入力度，落实预算配套资金，切实尽到执政为民的责任。二是大力发展社会慈善事业。要加强对发展社会慈善事业的宣传，强化公民的慈善意识和企业的社会责任，鼓励、支持企业和社会各界人士参与社会救助工作，筹集社会救助资金，变单一投入为多元化投入。

　　4、政策扶持，逐步建立救助工作的长效体系。进一步完善城乡社会救助制度，对因大病、重残、年老等丧失劳动能力的人员给予重点救助，提高生活救助标准，实施常年救助；对有劳动能力，但因病、因残、因灾、因自然条件差等原因造成暂时生活困难的，要从根本上改变以前社会救助工作头痛医头、脚痛医脚的救助模式，制定出台困难对象在生产和经营中的优惠扶持政策，从文化教育、劳动技能、生产发展、经营服务等方面给予切实可行的帮助和扶持，从而不断提高他们自身的造血功能，使他们跟上社会发展的步伐，从根本上帮助他们脱贫致富。

       5、加强队伍建设，强化管理和培训。进一步加强对社会救助工作人员进行业务培训，不断提高业务能力和政策水平，建立科学完善的考评机制，促进其员既爱岗敬业、热心工作，又能把握政策、高质量完成工作任务。　（五峰土家族自治县民政局　　覃信义）