宜都市推进城乡基本公共服务均等化实践与思考

覃万科

       2005年10月，党的十六届五中全会《决议》提出了“十一五”时期“逐步实现基本公共服务均等化”的重要理论命题，2010年10月，党的十七届五中全会通过的《建议》又明确提出了“十二五”时期“推进我国基本公共服务均等化”的重要发展目标。近来，笔者围绕“推进城乡基本公共服务均等化建设”这一课题，深入市直有关职能部门和部分乡镇、村进行了专题调研，并查阅相关资料，进行了一些思考。

       一、公共服务及基本公共服务均等化的内涵

       从理论上讲，广义的公共服务是指公共领域所有的产品和服务，包括公共基础设施、教育、就业、社会保障、公共卫生、公共文化体育事业、公共交通系统、环境保护、社会治安、消防救灾、市场监管、信息服务等一切由政府承担主要责任，并有利于城乡居民物质文化生活水平不断提高的经济社会事业；狭义的公共服务则是指具有福利性的、非物质形态的公共服务，包括公共基础设施服务、基础教育(主要是指义务教育)服务、就业服务、社会保障相关服务、医疗卫生服务和公共文化体育服务等内容。

       基本公共服务均等化是指平等地、非歧视性地满足城乡居民的基本公共服务需求，全体公民在享有基本公共服务的机会和结果上大体均等，尊重公民的自由选择权，而不是搞平均主义，也不是计划经济时代的“配给制”，是全体公民共享国家发展成果的基本途径。它以公民平等的公共服务享有权为基础，以政府为责任主体，以相关制度安排与服务供给为载体，以公共资源合理配置为支撑，以向城乡居民提供与其基本需求相适应的普惠性公共服务为目标。从我国现阶段的实际情况出发，我国实行基本公共服务均等化，包括以下四方面内容：一是在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化；二是在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化；三是在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化；四是在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。

       二、我市基本做法

       从2002年开始，我市按照“一主三化”的发展思路，即县域经济以民营经济为主体，大力推进新型工业化、农业产业化和城镇化，出台一系列政策措施，拉开了统筹城乡一体化发展的序幕。2006年以来，我市以新农村建设为抓手，围绕破解制约城乡统筹的体制机制问题，按照加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标，确立了城乡建设规划优先、投入机制配套、基础设施一体、公共服务共享、社会管理有序的思路，坚持不懈地实施城乡基本公共服务统筹发展战略，不断改善民生，让老百姓共享改革发展成果。“十一五”期间我市跻身“中国全面小康十大示范县市”行列，两次被评为“全国县域经济科学发展范例”，成为全国县域经济发展的“试验田”；年年荣获“全省县域经济发展先进县市”，成为“全省县域经济的标杆”，被纳入全省城乡一体化试点县市。

       1、坚持做到规划优先。按照构筑“层次清晰、功能明确、布局合理、发展联动、设施共享”的城乡一体化发展思路，突出“城区求精、集镇求强、乡村求美”工作重点，制定了宜都市城市总体规划，对城镇空间布局、产业发展布局、城乡基础设施建设进行了科学规划。2006年初，按照新农村建设的“20”字要求，在遵循城市总体规划的前提下，结合实际制定了全市新农村建设规划，指导10个乡镇(处)、123个村编制了新农村建设规划，形成了市、乡（镇）、村三级规划，使市、乡、村新农村建设规划与城市总体规划相衔接、相吻合，城乡规划体系进一步完善。2008年，我们按照科学发展观的要求，突出主体功能分区，在全省县市中率先组织编制《宜都市统筹城乡发展纲要》，指导城乡统筹发展。目前我市已完成了城市总体规划修编和园林绿化、城市“四线”等一批专项规划编制，基本形成了以陆城为中心，红高统筹示范区、枝城新型工业基地为两翼、5个特色产业镇为节点，100个中心村为基础的“四位一体”城乡空间布局，城镇规模不断扩大，城乡联系日趋紧密，城镇化水平快速提升。

       2、坚持做到投入机制配套。探索“渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的项目、资金、资源整合办法，在政策导向、财力投放等保障机制上真正配套、全力保障。一是完善“三农”投入的增长机制。近5年来，财政新增农村教育、卫生等事业经费和固定资产投资达到9.21亿元，财政直接用于农业投入从2007年的7685万元增加到2010年5.29亿元，支农总投入达到15.77亿元。二是健全强农惠农补贴机制。自2004年以来，共兑现落实惠农资金17项2.29亿元，并全部实行财政涉农补贴资金“一卡通”发放制度，确保补贴资金直接发放到农民手中。同时，本级财政强农惠农资金达到5500多万元。三是强化公共服务的发展激励机制。5年来累计投入3.71亿元，提高了基层财政的保障能力；健全基层组织的运转机制，村级补助共安排了1.58亿元，远远高于全省规定的不低于20%的补助标准；确保村级组织正常运转、村干部报酬、“五保”供养和“以钱养事”经费。四是激活金融资本的引导机制。运用农业贷款贴息、贷款担保、保险补贴等经济手段，引导金融机构投资现代农业24.8亿元，为农民提供贷款担保3.74亿元，支付农业龙头企业贷款贴息补助资金1470万元。五是聚合社会投入的多元机制。运用以奖代补、民办公助、贴息担保、农业投入导向机制，引导各种投资主体对农业基础性投入累计达到19.6亿元。

       3、坚持做到设施建设一体。近五年累计投入43亿元，推动城镇公共基础设施向农村延伸，构建城乡基础设施一体化网络。市乡村三级公路交通网基本形成，全市通车里程达2832公里，宜洋、陆渔一级公路改建工程全面开工，通村公路硬化力度不断加大，新建通村水泥路1088公里，麻岭坳隧道整治、洋溪塌方修复等工程竣工通车。城市污水处理厂扩容工程投入使用，日处理污水能力达到2.5万吨。红湖、解放排洪沟整治、东西正街整治、文峰路整治等一批重点工程完工。农村基础设施建设逐步加快，完成“一池三改”2.25万户，实施“庭院净化”3.5万户，实施了123个村镇基础设施建设项目和72个村庄整治项目，农村电网改造全面完成，实现了城乡同网同价，实施水利工程4060处，建设末级渠系381公里，整修堰塘1.5万口，新增改善灌溉面积5.5万亩。电话普及率达到60.65部/百人，宽带用户达1.81万户；98个行政村恢复广播室、89个行政村实现光纤接入，城乡有线电视用户发展到4.6万户；天然气用户达到1.8万户；城市垃圾无害化处理率保持100%。我市获得“国家园林城市”荣誉称号，聂家河镇被表彰为全国环境优美乡镇，五眼泉乡袁家榜村被命名为国家级生态村、鸡头山村被表彰为全国绿色小康村和全省首批新农村建设示范村。

       4、坚持做到城乡服务共享。按照“保障教育、发展科技、重视卫生、繁荣文化”的工作思路，强化政府公共服务职能，加快推进城乡公共服务均等化。一是推进城乡教育均衡发展。全市五年教育累计投入达5.37亿元，年均增长20%，农村义务教育经费保障机制不断健全，实现学校安全、教师工资、教学设备及贫困子女入学保障“四个保障”，做到农村学校与城镇学校师资力量配备、城镇教师与农村教师工资待遇、教师收入与公务员收入“三个一样”。二是完善城乡科技服务体系。科技三项经费投入累计达到5321万元，不断健全市、乡、村三级农业科技推广、服务体系，落实科技计划项目8项，其中国家级3项、省级1项、宜昌市级4项。推广转化科技成果57项，申请国家专利45项，获授权专利29项。三是提高城乡公共卫生和医疗服务水平。近五年累计投入5500万元，加大乡级卫生院和村级卫生室建设，目前全市137家村卫生室全部达到甲级村卫生室标准。四是加强城乡文化服务体系建设。每年文化事业预算投入达到400万元，不断加强文化体育硬件设施建设和农村文化站、农家书屋、文化中心户建设，建立健全了市、乡、村、文化中心户四级文化服务网络。新建青少年素质教育基地、杨守敬民俗文化村、守敬书院和全民健身中心等一大批文化体育项目，青林寺谜语被列入国家级第一批非物质文化遗产保护名录。不断创新和拓展文化服务方式，每年开展免费送戏、送电影下乡近千场次，极大地丰富了农村文化生活。枝城镇被命名为“中国历史文化名镇”。

       5、坚持做到社会保障全覆盖。坚持发展成果的共享性，扩大公共财政覆盖面，先后实施10多项“民生工程”，让城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让改革发展成果最大惠及全市人民。一是在全国率先实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险工作，城镇居民社保覆盖范围不断扩大，做到应保尽保；新农保参保农民15.6万人，参保率达90.5%；二是在全省率先推行新型农村合作医疗保险、城乡残疾人和失地农民基本养老保险制度，基本建立了覆盖城乡的社会保障体系，新农合参合农民28.6万人，参合率达98.3%；社会保险覆盖面达到18.8万人次，医疗保障覆盖面达到10万人；三是全面落实就业和再就业优惠政策，全市城镇新增就业人员3.9万人，下岗人员再就业1.7万人，城镇登记失业率控制在4%以内，转移农村劳动力7.8万人；四是进一步健全城乡新型社会救助体系，城乡低保基本实现了应保尽保，农村五保户供养、困难群众大病医疗救助、优抚安置、政府廉租房、城区特困户住房补贴等政策全面得到落实，救助水平随着我市财力的增长不断得到提高，建设城镇廉租房1534套。

       三、有益探索与创新

       我市在推进城乡一体化的发展过程中，针对传统的公共服务行政管理体制、制度性安排、公共服务供给机制和公共资源配置方式，进行了大胆改革和创新，收到了较好的效果。

       1、探索建立新型户籍管理制度。改革附加在户籍管理上的歧视性政策和不合理的限制性规定，以经常居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定的职业或合法生活来源为基本的入户条件，以法制化、证件化、信息管理为主要手段，探索建立了城乡统一的户籍管理制度。

       2、创新农村土地流转机制。坚持“稳制、分权、搞活”原则，在稳定农户家庭承包的前提下，实行土地所有权、承包权、经营权的适当分离，形成土地要素市场。坚持“依法、自愿、有偿”原则，严格按照法定程序，规范土地流转行为，保护农民土地承包权益。坚持“集中、连片、规模”原则，实现流转土地集中连片、规模开发、集约经营，产生规模经营效应。坚持“指导、管理、服务”原则。加强农村土地流转的指导和管理，建立市、乡两级土地流转交易中心，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地，发展以“散户向大户集中、龙头企业建基地、经合组织网片区”等多种形式的土地适度规模经营。

       3、创新农村公共服务机制。按照“政府主导、多方参与”的思路，充分发挥村（社区）自治组织的作用，充分尊重农民意愿、维护农民的民主权益，加快城乡统一的公共服务和公共管理制度建设，村级公共服务和公共管理水平逐步达到“四个有”：有一套适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和公共管理标准体系，有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制，有一个民主评议、民主决策、民主监督公共服务的管理机制，有一支协同配合、管理有序、服务有力的村级公共服务和公共管理队伍，推进城乡基本公共服务均等化。围绕文化体育、教育、医疗卫生、就业和社会保障、基础设施和环境建设等重点，明确主体，分类供给，建立城乡公共服务和公共管理的分类供给机制；加大城乡公共事业和公共设施建设投入，建立城乡公共服务和公共管理的经费保障机制；整合资源，优化功能，建立城乡公共服务和公共管理设施统筹建设的机制；强化群众评议，群众监督，建立城乡公共服务和公共管理的民主管理机制；管理有序，服务有力，建立城乡公共服务和公共管理的人才队伍建设机制。

       4、健全增加“三农”投入长效机制。构建以城带乡的公共财政体制，在稳定现有各项农业投入的基础上，扩大公共财政在农村的覆盖范围，建立以国家投入为导向、农民投入为主体、社会资本投入为支撑、信贷投入为保证的多渠道投入机制。深化财政体制改革，优化公共财政投向，逐步加大“三农”、劳动就业、社会保障、科教文卫、生态环保、公共安全等民生投入。加快支农资金、扶贫资金的整合运用，提高财政投入绩效。加强预算管理和监督，加大财政转移支付力度，形成财政投入“统筹城乡、向乡倾斜”的稳定增长保障机制。

       5、完善农村金融服务机制。推进地方金融资源的整合，培育县域金融主体，壮大地方金融实力。建立健全以商业性金融为主体、以政策性金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对农村基础设施和农村龙头企业的支持力度。继续探索多种担保办法，鼓励设立农业担保机构，解决农民和农村中小企业贷款难问题。支持发展农业保险，逐步形成以保险公司为主体、农业生产者互保为补充、政府适当补助的农业保险机制，降低农业经营风险。

       6、深入推进农村综合改革。以转变政府职能为核心，以建立服务型政府和法治政府为目标，以机制、体制创新为重点，统筹协调，分类指导，深入推进农村综合改革，建立健全四大服务中心，形成覆盖全市的便民服务网络，推进市乡政府职能转变，增强乡镇统筹经济社会协调发展的能力。

       四、存在问题与思考

        近几年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的状况仍未从根本上改变。主要存在以下问题：一是现行体制对推进城乡基本公共服务均等化有阻碍作用；二是在公共服务供给机制中，社会力量尚未得到有效利用，市场机制还有发展空间；三是公共资源的配置还存在着缺陷；四是人民群众基本公共服务不能得到满足。为实现党的十七届五中全会提出的我国“十二五”期间要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”的目标任务，笔者认为，当前应重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，逐步建立促进城乡公共服务一体化的体制机制，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

       1、构建城乡一体的行政管理体制。要树立“全域宜都”的发展概念，立足城乡统筹与城乡一体化的理念来规划全域宜都的发展，坚持城镇化建设和新农村建设“双轮驱动”，将农村摆到推进城乡一体化与基本公共服务均等化的优先位置，并具体落实到不断出台的相关政策中，用政策推动各级各部门革新观念。一是要成立城乡统筹发展的工作机构，具体规划并推进包括基本公共服务在内的城乡一体化发展。同时将统筹城乡发展作为考核领导干部的重要指标，使全市上下逐渐形成了统筹城乡和走城乡一体化发展道路的共识。二是以深化行政审批制度改革为核心、以行政机构改革为重点、以乡镇综合改革为突破、以合理定位市、乡镇（街道）的功能为抓手，使“缺位”的政府职能“定位”，以均等化为导向，逐步建立起惠及全民、公平公正、水平适度、具有持续性的基本公共服务体系；使“错位”的政府职能“到位”，按照权责一致原则，合理界定政府职能，理顺各层级政府之间的职责关系，避免“小马拉大车”和“大马拉小车”，解决好政府间的非对称性分权问题；使“越位”的政府职能“退位”，管好政府“闲不住的手”，将不应由政府承担的事务转移出去，做到“政府的归政府，市场的归市场”，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥政府在提供公共服务方面的主导作用。三是全面推进流程再造，提升政府绩效。以行政权力运作流程再造为重点，形成决策、执行、监督的有机联动机制；以业务流程再造为突破口，形成立体化、网络状的政府部门间业务协同机制；以行政服务中心组织再造为平台，探索综合公共服务新模式。

       2、建立城乡均衡的基本公共服务体系。以制定城乡公共服务绩效评估体系为重点，形成公共服务范围与责任分工的技术标准，公共服务质量的技术标准，公共服务绩效评估的技术标准，构建城乡公共服务均衡发展的激励机制。一是以事业单位的分类改革为牵引，探索公共服务的社会化和市场化，构建城乡基本公共服务的多元供给机制。二是以村级公共服务体制改革为突破，探索建立村级公共服务和社会管理的“分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才队伍建设”五大机制，完善农村公共服务体系，促进城乡公共服务均衡发展。三是逐步建起城乡一元化户籍制度，健全完善统筹城乡就业的普惠、扶持、援助制度，建立城乡一体的劳动力市场、就业技能培训、就业工作责任等体系，从市到村建立了公共就业服务网络。四是建立健全征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、新型农村合作医疗制度、农民养老保险制度、少儿住院互助金制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助体系。五是统筹实施“农村中小学标准化建设、帮困助学、农村中小学现代远程教育、农民教育与培训、教育强乡镇、农村教师素质提升、城乡学校结对子百万学生手拉手活动、稳步推进免费义务教育试点”，普及了高中阶段教育。六是实施乡镇公立卫生院、村卫生室标准化建设，建立了农民工、低保人员惠民药店和医疗服务网点，农村药品监督供应“两网”覆盖面达100%。

       3、创建农村公共服务和管理的供给新机制 。一是充分尊重农民群众的意愿和需求，改革现行农村公共服务和管理供给“自上而下”的决策制度，充分实行村民自治，通过村民会议或村民代表大会制度，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共服务和管理的意见。二是建立农民真实反映需求的表达机制，充分让农民群众参与农村公共服务和管理供给的决策，逐渐形成政府与农民共同决策与管理的模式，有效提高农村公共服务和管理的效率。三是整合政府公共服务职能，解决部门之间衔接不够、交叉重复、效率不高等突出问题，建立基层政府公共服务行为的监督和约束机制。

       4、创建城乡社会综合治理的新格局。以社会风险预警与应对综合平台为载体，构建网格化的基层社会矛盾协调机制。一是以城乡一体的社区管理体制改革为重点，创新社会工作机制，探索创新城乡社区网格化管理新模式。二是以政事分离为前提，规范与培育城乡基层群众自治组织，探索建立农村新型治理机制，健全完善了村民自治制度和村民议事会制度，构建发达的社会自我管理机制。三是拓宽城乡公民参与新渠道，促进政民互动与沟通协调，构建多样化的社会利益表达机制。

       5、完善城乡一体的公共财政体系。以优化公共支出结构和完善转移支付制度为基础，进一步明确各级政府间事权财权划分及公共支出责任，提升基层政府的公共服务能力。一是以绩效预算制度，预算绩效合同制度为抓手，建立基于城乡统筹发展战略目标的预算目标体系。二是以完善预算民主审查和民主监督制度为重点，促进公共支出过程中信息的透明度，改进政府预算机制。三是不断调整公共支出结构，降低政府成本，加大公共财政向“三农”倾斜的力度，着力推行“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，为促进城乡基本公共服务均等化奠定体制基础。