加强农村“三资”管理及村务公开问题探讨

　　枝江市民政局 毛兴华 朱作勇

　　近年来，各地把规范全农村集体资金、资产、资源管理和村务公开工作作为加强农村基层党风廉政建设重要内容，积极探索农村“三资”监管和村务公开的有效途径并取得一定成效，促进了农村基层党风廉政建设和社会主义新农村建设。

　　　 一、农村“三资”监管和村务公开成效显著

　　一是“三资”管理和村务公开规章制度日趋完善。农村民主管理进一步落实，民主议事、民主决策、民主理财、定期公示等措施相继推行。

　　    二是强化了监督管理和约束机制。实行“村财民理镇代管”后，对村级集体资产、财务实行统一管理，进一步严格了民主理财和民主监督程序，有效地约束了村干部行为。

　　    三是对村集体资产和资源的保值增值提供了保障。各镇对村集体资产资源进行摸底、登记，防止村集体资产被侵占、流失，为资产的保值增值提供了依据。

　　    四是加强了基层组织建设。“村财镇管”各项制度逐步完善,民主管理和民主监督机制进一步健全，通过对村集体资产、资源、资金实施规范管理，村务公开工作也得到规范，农村党组织凝聚力增强。

　　    五是推进了农村基层党风廉政建设。对资产、资源、资金的监管力度加大，确保“三资”管理的阳光运作，畅通了村集体组织监督和群众监督渠道，“村官”行为得到规范，农村进一步形成稳定、和谐的发展局面。

　　    二、存在的问题

　　从目前总体情况来看，农村“三资”管理和村务公开工作有所规范，但受主客观因素影响，在落实过程中，仍存在制度落实不到位、机制不健全的情况，涉及农村“三资”管理和村务公开方面的信访举报、群众上访事件并未减少，因农村“三资”管理及村务公开工作机制不完善引发的问题，仍是导致基层党群、干群关系紧张的重要因素。

　　    1、集体资产资源出租、发包行为不规范。一是运作程序不合法，存在违规发包甚至变相出售集体资产、资源现象。有的不召开村民代表大会讨论，少数人擅自作出处置决定；有的在发包后变更集体决定，私自延长合同承包期或其他合同条款。二是承包价格不合理。在发包、出租资产资源时，不经有关部门评估，也不公开竞价，协议价格与实际价格相差较大。三是透明度不高。承包中搞暗箱操作，签完协议后，也不向村民公布，引发矛盾。四是合同文本不统一，集体利益得不到保证。农村集体资产发包，很多没有正式规范的合同文本，有的甚至只是口头协议，导致合同条款、双方权利义务不清，容易产生纠纷。五是权属不明，乱发包。一些村干部在资产权属没有确定的情况下，发包给他人，引发村群众、承包人或与其他镇村之间的权属纠纷。

　　    2、资产收益管理不规范。在一些农村经济案件调查中发现，由于缺乏相应监管措施，有的村以其他费用支出冲抵承包款和租金，收支不入账；有的收入由村干部自用自批，然后再去代管机构报账；有的甚至私自保管挪用，长期不报账，直到群众举报时才拼凑开支单据冲账。有限的资产、资源被外人使用，由少数人受益，导致群众不满，也构成村干部贪污腐败隐患。

　　    3、对村级财务监管不力。目前村级财务管理制度比较健全, 但落实情况却不尽如人意。一是审批权限不清。会签制度没有完全落实，存在有自用自批现象，“白头收据”入账的情况普遍存在。二是对村级债权、债务底数不清。村账镇管后，大多只对拨付的资金进行统一管理，而其他收入、支出多未纳入监管范围。三是不能按会计年度对村级财务进行全面审计，即使审计，也仅限于账面的财务收支, 对村整个经济活动监督审计不到位。四是民主理财小组职能得不到充分发挥。由于理财小组职责属义务服务，没有硬性要求，加之一些成员存在怕惹人、懒得管的心理，在监督或签字确认时得过且过，甚至不闻不问，一些理财小组形同虚设。五是账务管理混乱。在一些农村案件的调查中发现，有的村多年无账，村干部自收自支，会计出纳形同虚设；有的在更换财务人员时，交接手续不完备，该交的没有交齐，甚至多年不移交，导致票据遗失或资料不全，管理部门和群众无法监管。六是账户管理不规范，公款私款难分。有的村用村干部名字在信用社开户，因账目记载不清，时间一长，资金公私难分。

　　    4、村务公开欠规范。一是制度落实不到位。虽然各村成立村务公开领导小组，但履行职责不到位，村务公开没有形成一定规律，公开的内容不具体、各项收支不明细、公开不及时、公开的方式简单，不能使群众满意。有的村干部公开意识淡簿，公开的范围小，有的多年不公开村务，甚至没有任何记录，村务成为一本糊涂账，群众的知情权得不到体现。二是存在为完任务而公开的现象，对于村务公开后群众有异议的，缺乏必要的处置手段，久而久之，使群众对公开内容缺乏信任感。三是群众监督意识薄弱。对不涉及自身利益的公布内容很少详细过问，当出现矛盾、引发利益纠纷时，才会刨根问底，遇到有关资料丢失的情况，更会引发深层次矛盾，造成干群关系恶化。

　　    三、产生的原因

　　产生以上问题的因素很多，归结起来，主要是以下五个方面。

　　    1、对农村“三资”管理和村务公开工作重要性认识不足。一是监管部门和镇村干部普遍存在着农村税费改革后,农村集体经济收入少、债务多,无资产、资金可管的片面认识，在一定程度上助长了管理混乱的蔓延。二是“三资”管理和村务公开方面的政策、规章制度没有得到很好地贯彻落实。有些村干部不熟悉法规和财务制度，不按规章制度办事，容易引发矛盾；村级财会人员队伍不稳定，业务水平低，原则性不强，也成为农村新老问题不断重要原因。三是管理水平低。目前大多村干部和村民片面地将集体资产管理理解为看管好资产资源，没有保值、增值意识。而有关部门和对村集体资产经营无考核指标，加之个别地区对集体资产没有全面统计，增加了资产流失隐患。

　　    2、管理主体不明确。在村级管理方面，农村“三资”应归广大村民共同所有，由经济合作组织或村党支部、村委会代表村民进行管理。由于一些村干部办事公开意识不强，由“为民代管”变为“为民作主”，不通过有关会议，对“三资”按照个人意愿进行处置，造成集体“三资”被侵占、挪用、浪费；在监管部门方面，农村“三资”管理是农经管理部门重要管理职能，但从目前情况来看，经营管理站人手不足，难以对农村“三资”实施经常、有效的指导和监管；经营管理机构设置不一，一些经营管理站与其他部门合署办公，职责不明确，职能弱化，也是导致对农村”三资”工作管理监督跟不上的重要因素之一。

　　    3、监督渠道不畅。一是责任多头，缺乏刚性。村务公开属民政部门业务范畴，财务公开则属经管站业务范围，两者分属民政局和经济商务局，在实际工作中各抓各的，加之部门力量有限、人员不足，反而出现了无人监管的现象；二是监督管理职责不明。纪检监察机关和组织部门检查考核过程中，对村务公开都有明确的要求，多数村务公开都由分管党群工作的领导牵头抓，而具体负责公开工作的业务机构则缺乏“刚性”的监管要求，工作机制不顺。三是群众监督乏力。分散的家庭经营，使村民集体观念、民主管理和监督意识淡薄，加之目前大部分年富力强的村民都外出打工，留守村民年龄不是偏大就是偏小，忙于生计，对村务重视不足。四是村班子内部监督不力。有的村主要干部一人说了算,大事不开会,小事不研究,财务事务不公开，班子成员无法监督。五是民主理财小组工作机制不健全。有的理财小组成员原则性不强，不敢发现问题；有的不懂财务知识，没有理财能力；有的没有责任心，不敢为群众说话，不履行职责。

　　    4、考核机制不完善。对农村“三资”管理和村务公开工作缺少量化考核标准，缺少村民考核环节，缺少动态监督机制。

　　    5、权属不明，纠纷时有发生。一是集体土地被征用后，原有附属集体资产处理不当，造成权属不清。二是原始投资无凭据或凭据不足，其产权份额无法认定。三是由于历史遗留问题，造成村或其他投资人之间土地权属不清，界线不明。四是一些村集体资产承包时没有承包合同或合同规定权限、期限不明确，久而久之造成产权不清。五是一些村干部独断专行，擅自出售、发包，引发合同纠纷。

　　    四、解决的办法

　　农村“三资”管理和村务公开工作涉及面广，政策性强，是关系到广大村民切身利益和农村社会稳定的一项重要工作。规范农村“三资”管理和村务公开工作，必须在清产核资的基础上，积极探索和建立 “责任明确，民主监督，管理科学”的运行机制和管理体制。

　　    1、明确农村“三资”管理的主体。一是统一管理机构，理顺监督、管理机构和村民自治组织之间的关系。要加强对村的业务指导和监督，确保村两委代表全体村民的意愿，发展各类集体经营项目，有效行使集体“三资”的所有权、处置权和收益权，切实做到阳光运作。二是提高基层管理人员对“三资”管理和村务公开重要性的认识，教育其切实履行职责。三是全面落实村账镇管制度，重点抓好“三资”管理的指导和监督工作，做到底数清楚、不留死角，全部纳入监管范围。

　　    2、明确农村“三资”管理职责，形成齐抓共管局面。农业部门是农村“三资”管理的业务主管部门，农经人员掌握的法规政策多、管理经验丰富，是农村“三资”管理的中坚力量。要明确其岗位和职责，调动其工作积极性，让他们当好农村“三资”的审计员和评估员；村级财务管理人员要把好村集体收入支出票据审核关、管好村集体资金，当好会计员；水利、林业、土地、城建等相关部门要按照法律、法规规定的职责，依法管理、指导、监督农村“三资”管理工作，当好督导员；民政部门要指导和管理好村务公开工作，制定详细的公开细则，实地开展指导工作，当好村务公开的指导员；纪检监察、组织部门加强督促检查，当好监督员。

　　    3、建立健全农村“三资”管理和村务公开监督机制。一是完善管理制度。建立集体资产产权界定登记制度，流转和评估管理制度、集体资产年检、报告和公示制度，让群众了解集体资产增减变化和保值状况，防止集体资产流失。二是要建立审计制度。农村“三资”管理部门要依照有关政策、法规，建立审计制度，认真抓好年度会计审计、农村干部离任审计，热点问题专项审计，专案审计等工作，切实维护村集体利益。三是完善民主管理制度。强化民主理财小组职责，建立其行使监督权力的保障、激励机制。要加强对民主理财小组成员的教育培训工作，提高理财水平；要建立奖惩机制，督促其严格按照职责开展工作；要探索由村民代表大会选举产生理财小组的方法，与村委换届同时行进，使其在村民监督下开展工作。四是实行资产保值、增值考核制度。把集体资产的保值、增值指标量化，将资产处置、发包的透明程度、公开情况纳入对村干部的考核内容，实施奖惩。

　　    4、强化“三资”管理措施。一是清理摸底。采取与群众参与相结合、与账内账外相结合、与审计公开相结合方式，对村级集体所有债权债务和资产资源进行彻底清查，逐笔登记建账，并向群众公布。二是规范村集体资产处置程序，严格做到政府审查批准或备案，相关部门指导实施；要坚持集体决策，由群众掌握决策权。三是抓好财务程序规范。全面落实村级资金“一定三审一支笔”的运作模式，民主决定、代管机构审核、分管领导审核、民主理财小组审核、村主任一支笔签字。四是加强对“三资”管理和村务公开工作的监管，在加强业务指导的同时，加大对“三资”和村务公开管理机构的监督检查力度。五是抓好典型引路。按照农村“三资”管理和村务公开范化标准，建立试点村，形成典型经验并进行推广，用看得见、摸得着的具体经验来引导农村“三资”管理和村务公开工作向规范化轨道发展。六是把“三资”管理和村务公开纳入干部岗位目标考核和廉政考核内容之一，从机制上建立一套行之有效的管理模式，使其“权有所限，钱有人管，事有人监”。七是进一步完善“三资”管理和村务公开工作责任追究和奖惩机制，对违反有关制度的党员、干部，要严肃处理；对管理民主，严格执行制度、集体资产得到保值增值的村干部给予表彰奖。