贫困山区农村社区建设的思考与探索

饶树声   刘贞平

　　开展农村社区建设，是我国农村改革发展到一定阶段的必然选择。2006年10月，党的十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出“农村社区建设”的概念，并要求把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。之后，党的十七大报告、十七届三中全会决定、2008年中央一号文件和温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中对此都加以重申和强调，充分体现了党和国家对农村社区建设的重视。

　　我国地域辽阔，农村的地理环境和社会经济结构存在较大差异，因此，农村社区建设不可能是“一刀切”的统一模式。笔者结合长阳土家族自治县有关情况，就贫困山区农村社区建设问题，谈一些粗浅的看法和认识。

　　一、贫困山区农村社区建设的必要性与可行性

　　长阳土家族自治县位于鄂西南山区、清江中下游，是一个集老、少、山、穷、库于一体的特殊县份。全县国土面积3430平方公里，辖8镇3乡、5个居民委员会、154个行政村，总人口41.39万人，其中乡村人口35.56万人。改革开放以来，长阳同其他贫困山区一样，农村经济社会发生了深刻变革。一是土地承包以后，过去高度组织化的人民公社制度解体，农民大多处于“各种各的田，各管各家事”的个体化状态，农村社区组织变得松散而缺乏对个人的凝聚力。村民们希望发展经济，但他们又害怕市场风险，不知道怎样避免风险；他们也不知道向谁表达自己的诉求，因为在他们的周围除了和自己有同样际遇的人外，没有可以表达的对象。因此，需要一个有效的社会组织形式和支持系统来帮助农村居民解决他们物质生活和精神生活上的困难。二是几次乡镇体制改革和合村并组以后，行政村一般规模较大，长阳154个行政村，平均一个村国土面积22平方公里，最大的一个村，国土面积达82平方公里。由于行政村地域范围大，加上城乡二元结构的影响，贫困山区农村基础设施和公共服务设施等硬件建设十分薄弱，公共服务、商业服务和自助互助服务缺失，农民生产生活存在诸多不便。三是由于贫困山区人均耕地少，且土地贫瘠，单纯的农耕生产已经无法解决农民脱贫致富的问题，青壮劳力大多外出务工，家中留守的只有老人、妇女和儿童，他们的生产生活面临更多难题。四是由于经济文化落后，交通闭塞，加上思想道德滑坡、社会风气不正等因素影响，贫困山区的农村越来越缺少和睦相处、邻里互助、团结向上的氛围，居民之间的凝聚力、安全感和归属感降低，直接影响到农村社会的和谐稳定。要解决上述这些问题，主要途径就是在党和政府的领导下，自觉地、有计划、有步骤地开展农村社区建设，动员和整合一切可以利用的资源和力量，完善创新农村社区管理服务体制，提升社区功能，加快建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的进程。

　　贫困山区的农村社区建设相对于平原和发达地区来说已经滞后，而且也存在不少困难，但还是具备多方面的有利条件：一是我国综合国力增强，国家出台了一系列支农惠农政策，尤其是国家加大了对中西部地区经济社会发展的政策支持力度，为贫困山区农村社区建设提供了千载难逢的机遇。二是随着中国城镇化进程的推进，贫困地区的农民群众迫切需要改变贫穷落后的面貌，缩小城乡差别和地区差别，因此，解决好“三农”问题越来越成为全党和全国人民的共识，全社会关注贫困、关注农村、关爱农民的良好氛围已经形成，为贫困山区开展农村社区建设营造了广泛的群众基础和社会条件。三是城市社区建设的蓬勃发展以及各地对农村社区建设的探索和实验，为贫困山区开展农村社区建设提供了可资借鉴的有益经验。四是以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度在广大农村已基本建立并显示出巨大的政治优势，各级政府和各个部门在多年推进社区建设的实践中，充分认识了社区建设的重要作用和发展规律，为贫困山区开展农村社区建设提供了工作保障。

　　二、贫困山区农村社区建设的指导思想和基本原则

　　贫困山区农村社区建设必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，按照科学发展观和建设社会主义新农村的要求，以加强党的领导为核心，以深化村民自治为方向，以增强服务功能、维护农村稳定、促进农村发展为目的，充分发挥农民群众积极性和创造性，探索村级民主管理和服务的新形式、新机制，促进农村经济和社会协调发展，提高农民生活质量，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　(一)坚持党的领导原则。农村基层党组织是农村社区建设的领导核心。乡镇党委必须负起重要领导责任，领导和指导村级党组织开展农村社区建设；村级党组织是本村农村社区建设的直接组织者和领导者，要将农村社区建设成为村党组织领导下的充满活力的群众自治组织。

　　(二)坚持村民自治原则。认真贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会要按照村民自治组织的职责和权利，在充分尊重村民意愿的前提下组建农村社区。在农村社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区村民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督目标。

　　(三)坚持以人为本原则。社区的核心是人口的集结和凝聚,社区所有功能的设置都要围绕人的发展和需要统筹规划，以满足一定规模的人口社会生活的需要为出发点。农村社区建设的主要任务就是要解决农村人口生活质量较差，特别是与城市居民之间差距过大的问题。

　　(四)坚持村民自愿原则。农民群众是农村社区建设的主体。开展农村社区建设必须充分相信和依靠群众，充分尊重农民群众的愿望和要求，动员农民群众广泛参与，把各级组织的良好愿望变为广大农民群众的自觉行动。开展农村社区建设各项活动，都应广泛征求村民意见，尊重大多数村民的意愿，不能搞强迫命令。村民加入和退出农村社区志愿者协会等组织拥有自主权利。

　　(五)坚持服务村民原则。要坚持以人为本，以不断满足农村社区居民的合理需求、提高村民素质和生活质量为宗旨，积极为广大村民尤其是困难群众提供生产生活服务。要通过开展农村社区建设，最终在社区内实现经济联合、事务联管、服务联办、困难联帮，和谐共建，共同富裕。

　　三、贫困山区农村社区建设设置模式

　　在我国农村社区建设的过程中，各地按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则，探索形成了“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”等多种社区设置模式。结合长阳的实际，笔者认为贫困山区农村社区设置模式应该以“一村一社区”为主，对于地域面积大、人口较多的村也可以考虑“一村多社区”的设置模式。

　　“一村一社区、村社合一”应该是贫困山区农村社区设置的主要模式。经过长期的建设和发展，行政村已经成为我国农村居民习惯了的社会生活单元，以前的公共财产、经济活动基础设施都是依托这个单元配置和展开的，因此，它是当前我们开展农村社区建设最为恰当的基础单位。在社区之下，再以小组为单位设置小区，形成“社区——小区——农户”模式。这种模式的好处是基本不改变原有的管理层级和体制，村民能够很快适应和认同，可以迅速而平稳推进社区建设。同时，这种模式由村党组织和村委会负责领导社区建设工作，村级组织和社区组织“一套班子、两块牌子”，村民小组长同时为小区负责人，干部待遇都有保障，可以降低社区运行的成本，更符合贫困山区大多财政困难的实际。

　　“一村多社区、村社分开”的模式，原则上以村民小组为单位建立社区，在社区内，本着“地域相近、人缘相亲、利益紧密、联系方便、村民自愿”的原则设立小区。为了加强对村内各个社区的领导和协调，在村一级成立社区建设工作委员会，由村党组织书记任主任，村民委员会主任任副主任，成员由党员干部、致富能人、合作社（专业经济协会）负责人以及热心社会公益事业且有威望的老模范、老干部、老教师组成。农村社区建设工作委员会在村“两委”的领导下，围绕村民自我管理、自我服务、自我发展和自我监督组织开展社区建设工作，定期向村民会议和村民代表会议报告工作，接受全体村民监督。通过以上设置，在农村建立起“村‘两委’——村社区建设工作委员会——社区——小区——农户”为构架的新型农村村民自治组织模式。这种模式的好处是把自治和服务的单元划小了，能够进一步确保社区建设的各项工作落到实处。但这种模式增加了管理的层级，在原有村干部的基础上增加了社区干部，要落实这些干部的相关待遇，势必增加运行成本。

　　四、贫困山区农村社区建设的主要任务

　　（一）健全基层组织。一是加强党组织建设，探索村设总支、社区(小区)设支部的农村基层党组织建设模式，充分发挥党组织在农村社区建设中的领导核心作用和党员的先锋模范作用。二是深化村民自治，规范村民会议、村民代表会议制度，强化村务公开和民主管理，保障村民的各项民主权利落到实处，为社区建设提供强有力的政治基础。三是充分发挥农村共青团、妇联、残联等群团组织在农村社区建设中的作用，增强社区活力。

　　（二）完善基础设施。以改善社区人居环境和建立社区中心为重点，加强社区基础设施建设。一是改善社区人居环境。要通过实施生态家园建设工程，推进农村社区“五通五改”，努力实现“四化”。即：通路、通水、通电、通沼气、通信息，改路、改水、改厨、改厕、改圈，实现道路硬化、庭院净化、环境绿化、村庄美化。二是完善便民服务设施。加大对农村社区卫生保健、教育、养老、托幼等公共服务设施投入，引导社会力量建立便民超市、农资配送、农产品销售等服务网点，为村民生产生活服务。三是因地制宜建设社区服务设施和活动阵地。以村级组织阵地为基础，整合资源，建立集办公、服务和村民活动为一体的社区中心,为村民提供公共服务；组建农民专业经济合作社（协会），为村民提供生产服务；成立社区志愿者协会，组织村民开展互助服务。

　　（三）推动经济发展。根据社区地理环境、资源状况和产业特点，组建农民专业经济合作社（协会），为村民提供产前、产中和产后服务。组织村民开展科技培训，调整产业结构，发展现代农业，提高农业产业化经营水平，增强抵御各种风险的能力，实现经济共同发展。

　　（四）强化社会管理。开展平安社区创建活动，维护社区治安，调解民间纠纷，保障村民生命财产安全；以公民思想道德建设为载体，开展文明社区创建活动，加强村民思想道德建设，提高村民文明素质，促进社区文明和谐；开展卫生社区创建活动，整治环境卫生，加强生态建设，努力改善村民生活环境；建立农村社会福利体系，完善社会保险制度。

　　（五）健全服务体系。建立公共服务、市场服务和志愿服务三大服务体系，真正使村民困有所助、难有所帮、需有所应。一是以社区服务中心为平台,将社区党建、为民代理、综合治理、计划生育、社会保障、社会救助等公共服务延伸到农村社区。二是以市场运作的方式，发展农村社区商贸服务业，为村民提供便民超市、农资供应、家政服务等生产生活服务。三是组建社区志愿者协会，协会下设公共事务、治保调解、扶贫帮困、文体活动等志愿者小组，引导村民开展相应的服务和活动。在小区内，广泛开展互联责任区示范活动，做到经济联合、事务联管、服务联办、困难联帮。积极动员社会力量到社区开展志愿服务活动。

　　（六）丰富文化生活。以社区文体活动场所和文化中心户为主阵地，发挥志愿者和老干部、老教师、复退军人以及民间艺人的骨干作用，组建文化体育艺术团队，开展文体娱乐活动，丰富村民生活，提高村民的文明素养，培育村民的认同感和归属感，增强社区凝聚力。开展符合社会主义精神文明建设要求的各类群众性评比表彰活动，建立和谐的社区人际关系，提高村民的生活质量和文明程度。

　　五、贫困山区农村社区建设的保障措施

　　（一）建立领导机制。开展农村社区建设是构建社会主义和谐社会的重要举措，是推进社会主义新农村建设的有效途径，是社会主义新农村建设的一项重要内容，是完善村民自治、扩大基层民主的有效载体，也是提高广大农民生活质量和文明程度的内在需求，贫困山区农村社区建设更为重要。为了保证农村社区建设的健康发展，必须加强组织领导，建立领导机制。县级应该成立农村社区建设工作领导小组，负责对全县农村社区建设工作进行组织领导；要明确领导小组成员单位的职责，做到齐抓共管，分工明确；乡镇应该组建由党委书记任组长、分管领导任副组长、有关人员为成员的驻村指导组，对农村社区建设进行具体指导。

　　（二）健全工作机制。农村社区建设是一项系统的社会工程，涉及面广，情况复杂，必须切实建立起党委政府领导、组织部门牵头、民政部门指导、涉农部门推动、村级组织实施、志愿者为骨干、社会力量支持、群众广泛参与的农村社区建设工作机制，合力推进农村社区建设。

　　（三）完善投入机制。将农村社区建设纳入地方经济社会发展规划，保障农村社区建设必需的经费。政府部门交由农村社区组织办理的行政事务，要实行“权随责走，费随事转”。涉农部门在安排各项涉农补助资金时，要将新农村建设和农村社区建设结合起来，给予重点支持。各级对口帮扶农村的部门和单位要积极给予资金和物资扶持。鼓励社会力量资助或参与农村社区服务和公益事业建设。

　　（四）落实奖惩机制。将农村社区建设纳入各级政府的目标责任制，建立严格的考评机制，年初安排部署，年中检查督导，年底考核验收，根据考评情况落实奖惩措施，以此推进农村社区建设全面发展。

　　（作者单位：长阳土家族自治县民政局）