城镇低收入家庭认定与操作的思考

（远安县民政局  傅平）

　　近年来，在经济发展、居民收入水平普遍提高的大前提下，低收入群体权益保障问题引起广泛关注。保护好低收入群体不仅是现阶段促进经济发展的重要基础，也是社会稳定的根本保证，同时也是实现共同富裕的社会主义本质要求，是实践科学发展观的具体体现。根据市民政局统一安排，笔者就我县城镇低收入家庭的认定和相关救助工作的操作进行了调研。

　　一、我县低收入群体的现状

　　低收入是一个相对概念，它普遍存在于任何地方和任何时期。低收入群体的范围，其主体是贫困人口，但范围比贫困人口大，包括贫困人口及随时可能返贫的贫困边缘人口。无论一个地区的富裕程度如何，总有一部分人处于收入相对较低的状态。我们所说的低收入群体由贫困人口及贫困边缘人口组成。贫困边缘人口是指初步解决温饱、但基础还不稳固随时可能返贫的低收入人口。　

　　目前我县城镇低收入群体主要包括：下岗职工、失业人员、无业人员、困难企业职工、因健康状况差或残疾不能工作的人员、多子女家庭、重灾重病户家庭等。城镇低收入的主体已由传统的“三无”人员（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）转为特困家庭、失业人员等。到今年6月底止，在我县享受城市低保待遇的4276人中，老年人1117人，灵活就业人员1297人，失业人员723人，在校学生801人，其他338人。

1、家庭特征。低收入家庭具有以下基本特征：一是家庭成员就业能力弱；二是负担系数高，大多家庭有重病、重残成员，或学生在校读书；三是文化程度低，70%的低收入人口文化程度为初中及以下水平。

　　2、就业状况。一是就业特征：在城镇低收入群体中，从业人员中“非正规就业”相对居多。 二是行业分布特征：城镇低收入群体就业人员主要分布在一些收入水平相对较低的行业，如流动摊点、保洁工、零时工等。

3、生活情况。城镇低收入群体由于收入少，其消费水平普遍较低，生活质量较差。“被动性消费”在低收入居民家庭中占有相当比重。消费的主体是生活必需品如水、电、燃料消费和教育支出、医疗支出等。　　　　

4、住房情况。城镇低收入群体住房条件较差，按低收入群体的收入水平，很难依靠他们自身的能力改善居住条件。┆

　　二、现行低收入群体保护政策及存在主要问题

　　党和政府历来重视对低收入居民群体的保护，在近年不断改革探索的基础上，我国对低收入居民群体的保障制度建设逐步完善，目前对低收入群体的主要保障措施有最低生活保障制度、临时困难救助制度、基本医疗保险制度、社会福利制度、优抚安置制度、灾害救助制度等一系列保障制度。社会保障制度的建立，虽说不是直接针对低收入群体的，但是对于防止低收入群体的扩大和保护部分低收入居民都是至关重要的，收到了较好的效果。但由于整体经济发展水平还不高，城乡之间、地区之间发展很不平衡，加之社会保障体系建设起步较晚，低收入群体保护中仍存在许多亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：

　　（一）对低收入居民群体受保护程度的全面情况还不够清楚。我县农村低保人口和城镇低保人口仅分别为7000人和4276人，而除此之外的低收入者受保护的状况到底怎样，我们并不十分清楚。尽管这部分人的生活状况略好于贫困人口，但仍然徘徊在贫困线附近，极易受到伤害而返贫，仍需要我们关注。

（二）社会保障体系的覆盖面低，容易产生新的低收入者。受经济发展水平低、人口众多等多种因素的制约，我国现有社会保障的覆盖面不够高。目前养老保险、失业保险、医疗保险还不能做到全覆盖，低收入群体无法享受到各类社会保险待遇。当这类群体进入老龄阶段、成为失业者或者遇到疾病等灾害，如果没有相应的社会保障，生活水平会急剧下降，对于收入低、储蓄少的人更是如此。

　　 （三）协助低收入者脱离低收入群体的政策措施少。低保、社会救助仅能维持低收入者的基本生活，要想从根本上解决低收入群体的保护问题，关键是要创造条件让其重新进入就业行列。但从总体上看，现行社会保障侧重于低收入群体的生活保障，相对而言，以增强贫困人群的劳动能力、充分有效地使用贫困人群劳动力为主要内容的就业保障方面还比较薄弱。┆

　三、低收入家庭认定的基本条件和操作

低收入家庭的认定是低收入家庭享受其他社会救助的前提条件。是实施城市低收入家庭住房、教育、医疗等专项救助，进一步建立健全城市社会救助体系的一项重要基础性工作。如何规范地认定低收入家庭资格是民政部门的新课题，针对远安实际，笔者认为必须抓住以下几点：

（一）科学制定低收入家庭的收入标准。要根据当地经济社会发展现状及物价水平，认真测算低收入家庭的必要开支，科学制定低收入家庭的收入标准。根据远安实际，我们认为家庭收入低于上年当地人均可支配收入的50%以下可划为低收入家庭，即年人均可支配收入低于5000元。

　　（二）规范城市低收入家庭资格认定工作程序。除城市低保家庭直接认定为城市低收入家庭外，对家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的其他城市居民家庭，需要按程序调查确认。

　　低收入家庭申请基本程序是：低收入家庭到社区申请，社区受理后交乡镇政府复核，县政府民政部门审批。社区居委会根据乡镇政府的委托，负责本辖区内城镇居民低收入家庭申请的受理、入户调查、张榜公示、材料汇总上报等具体工作，并且实行公示制，公示期不少于7天。

　　（三）确定低收入家庭资格认定权限。低收入家庭资格认定与城市低保家庭认定不同的是，城镇低收入家庭只有在申请廉租住房、经济适用住房保障或其他社会救助时，才能提出低收入资格认定申请，与社会救助无直接关系的低收入家庭认定申请，民政部门可不予受理。对于申请其他社会救助的居民家庭，先由救助主管部门核定救助条件，民政部门再开展收入核定工作。经核定符合低收入家庭收入标准和财产状况标准的，民政部门可出具家庭收入核定证明材料。注明核定的主要项目及核定结果，及时反馈其他社会救助管理部门。

　　（四）整合部门资源，实现信息共享。低收入家庭收入和财产的核定是一项复杂的工作，单靠民政部门很难完成，必须依靠部门联动，实现信息共享。建立城市家庭收入审核信息系统，有效利用公安（户籍和车辆管理）、劳动和社会保障（社会保险）、建设、金融、工商、税务、住房公积金等政府部门及有关机构的数据，实现信息共享，方便信息比对和核查，建立科学、高效的收入审核信息平台，才能准确认定低收入家庭资格。