社会组织建设与规范化管理研究

       　夷陵区民政局 郭正龙 艾红艳

     构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。建设社会主义和谐社会需要在党和政府的领导下，动员各种社会组织和全体公民积极参与。社会组织在我国经济社会转型过程中，为和谐社会建设注入新的活力和动力。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，作为党的历史性文件，第一次对社会组织作了详细的阐述，第一次出现了“社区民间组织”概念。党的十七大报告再次强调指出要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。如何加强社会组织建设与管理，切实发挥社会组织联系社会的桥梁和纽带作用，是我们面临的重要课题。作为社会组织的登记管理机关，近期我局对全区社会组织进行了一次调研，现就社会组织建设与规范化管理作一下探讨。

　　一、发展现状

　　截至2008年底，全区登记在册社会团体132个，其中：行业协会13个、公益性社团4个、学术性社团8个、联合性社团106个(其中：农村专业协会89个)；区级协会49个、乡级20个、村级63个。正式单位会员8615个、参会会员167575人，带动农户5万多户，网络服务覆盖率达85%以上。登记注册民办非企业单位88个，其中：乡镇事业单位转制35个。从业人员1500多人。登记备案社区民间组织124个。目前，在经济领域，社会组织已遍及房地产、建筑、医药、矿产等工业行业和柑桔、茶叶、蔬菜、水果、养殖等农业产业，成为市场经济的重要主体；在社会管理和服务领域，涉及教育、劳动、科技、体育、文化、卫生、民政、中介服务等多个领域，社会组织在区域经济建设、新农村建设、社区建设、社会工作等方面所凸显出来的重要作用，使社会组织成为我区经济社会发展中的一支不可忽视的力量，被社会越来越关注。

　　二、主要作用

　　社会组织的迅速发展，是社会经济快速发展的产物，顺应了时代发展的需要。归纳起来，我区社会组织的突出作用主要体现在服务、管理、教育、促进发展四大方面：

　　(一)以社会需求为导向，体现了服务职能。

　　1、服务会员。一是通过为会员提供产供销等服务，让会员获得直接经济利益。如农村专业经济协会，2007年，我区通过农村专业经济协会 销售农产品16.685万吨，实现销售收入1.38亿元，会员人均收入高于普通农户300多元。二是反映会员利益诉求，让会员获得间接利益。如社团代表会员，通过合法途径、合法渠道向政府反映会员合理需求和正当诉求，提出行业合理建议，使会员意愿能够尽可能的实现。如区房地产协会、建筑业协会，面对世界金融危机，及时调查了解、收集行业信息，向政府提供应对策略。

　　2、服务特殊群体。随着社会经济的发展，社会组织已经成为社会工作的重要平台，社会组织社会工作的开展，是对国家社会工作体系和弱势群体救助体系的有力补充。目前，我区有专业性社会组织 100多个，公益性社会组织5个，社会组织中从事社会工作的人员有100多人，占全区现有社会工作人员总数的10%，成为社会工作社会化的重要标志。

　　3、提供公共产品服务。在市场经济条件下，“小政府，大社会”格局形成，加上政府财政供给能力不足，政府转移出的部分基层公共管理和公共服务职能、政府做不好做不了的具体事务由社会组织承担。目前，我区有各类培训教育类社会组织42个、服务类社会组织40个，在教育、技术服务、社区服务、社会基层治理等方面为全区提供了公共产品，有效地促进了全区教育体系和社会公共服务管理体系的完善。

　　(二)以维权为己任，体现社会管理职能。

　　1、维护市场秩序。社团组织是由同行业或与行业联系紧密的人员、单位组成，对内，社团充当了管理员、裁判员、调解员，通过社团章程、行业服务标准等规范行业服务行为，开展行业自律，减少了行业不正当竞争，既保护了会员应得利益，又维护了市场正常秩序，有利于提高行业整体竞争力。如我区房地产协会，规范房产价格标准，规范了房产价格市场，减少了不正当竞争，保护了会员应得利益。又如农村农产品产销协会，利用自身技术、销售优势，稳定了农产品销售价格，既给农民带来了实惠，又维护了农村社会稳定。

　　2、保护会员合法权益。对外，社团扮演了会员的保护人，为会员提供法律援助，参与诉讼等维权活动。比如，我区个私协会，常年为会员聘请了2名法律顾问，为会员免费提供法律援助，定期开展法律维权咨询服务活动，从会员的思想实际和生产经营实际出发，教育会员如何正确运用法律武器保护自身合法权益和履行自身义务，帮助会员修订完善合同条款，调处纠纷。

　　3、维护社会公平。公益性社会组织，如慈善协会，扶贫基金会，老年协会，志愿者协会等，通过开展各种公益性的社会福利服务，扶助弱势群体，对于倡导良好的社会道德风尚、促进社会文明进步、构建和谐社会起到了积极推进作用。

　　(三)以培训教育为手段，体现教育职能。

　　实践证明，社会组织网络已经成为传递信息的重要平台，一是促进相互交流学习。二是传达政府有关行业政策。如房地产协会，建筑业协会，质量协会等。三是技术培训与推广。如农村专业经济协会，成为了我区培育新型农民的大课堂。农村专业经济协会以其组织网络服务覆盖面广、专业技术力量强、产品销售渠道成熟三大优势，吸引了广大农民，成为培训农民的重要载体。从协会目前的运作来看，每个协会都把提高产业产品品质、做大做强产业作为协会生存的根基，针对各自产业在不同时期的生产特点，适时有针对性地开展产前、产中、产后技术指导和服务。协会通过举办培训班、请专家讲课、现场技术指导、组织参观学习等方式，加强了对协会会员的生产管理技术培训和服务。据不完全统计，近年来协会培训农民达10万多人次。通过接受培训和服务，农民发生了三大改变：一是改变了小生产的旧观念，树立了科学种田的新理念，增强了农产品商品化意识。二是改变了种田凭经验、“靠天公作美”的旧作法，学习了农业生产管理新技术，激发了学科技、用科技的热情。三是改变了自足自给小农意识，学会了农产品营销策略。协会采取理论联系实际的办法教学，农民易接受，效果好。

　　(四)以增效为目标，体现在经济社会发展上的助推作用。

　　无论哪种社会组织，其目标终究是促进经济效益和社会效益最大化。目前，我区社会组织已经初步显现了在各个领域的助推作用：在农村，农村专业经济协会是新农村建设的排头兵；在城市，社区民间组织成为社区服务的主力军；在经济领域，部门管理走向行业协会自我管理成为一种发展趋势；在社会管理上，公益性社会组织和民办教育机构、卫生机构、服务机构有效地弥补了政府不到位的空白。

　　三、面临的困难和问题

　　近年来，我区在社会组织培育发展和监督管理上做了一些探索和努力，但离上级要求、离社会组织发展需求还有一定差距。社会组织在建设与管理中还面临着一些困难和问题。

　　(一)社会地位不高。造成这种局面的原因主要有三个：1、立法层次低。目前，社会组织建设与管理工作主要以两个《条例》和省政府的一个《办法》为依据，社会组织作为与国家机关、事业单位、企业并列的四大组织之一，其主体地位没有被广泛认可。《条例》相关规定相对滞后，已经不能适应快速发展的社会组织需要。有的甚至与行业法律法规相冲突，在实际中缺乏具体操作性。以农村专业经济协会为例，国家对农民专业合作社专门立法，对其的法律地位、设立登记、成员、财务管理包括国家扶持基本措施都作了详尽的规定，并要求各级大力宣传，这对农民专业合作社的社会地位和影响力必将是一个大的提升。而农村专业经济协会发展这么多年来从未有过如此大的宣传阵势，也没有专门立法，扶持政策也没有统一的规定，有的地方有，有的地方没有，即使有的地方也只能是见诸地方性文件通知。这样，就难免会出现农民专业合作社优越于农村专业经济协会的认识误区。再如，民办非企业单位登记管理暂行条例规定与民办教育促进法在许多问题上不衔接、不一致，社会组织登记管理法规的效力受到质疑，社会组织登记管理的权威性受到严重影响。2、社会职能不明确。《条例》侧重于登记管理程序，实体性规定较少，对社会组织的性质界定原则、笼统，与其他组织相比，社会组织相关法律法规单一，法律体系有待建立和完善。3、群众组织化程度不高。实践证明，社会组织发展与经济社会发展水平息息相关，经济社会越发达，群众的组织化程度越高，社会组织越完善。目前，受地方经济社会条件限制，受传统官本位主义思想观念影响，群众总认为政府部门才是正规单位，社会服务依赖政府部门提供。

　　(二)政府重视不够。这与社会组织立法层次不高，主体地位没有被认可有关。此外，政府重视不够主要是因为：1、政府职能转变不够。政府包揽社会管理事务的问题没有从根本上得到解决，许多社会工作依然依靠行政手段，社会服务尚未社会化。另外，社会组织主体地位、职能不明确，也是重要原因。这里主要是指行业协会和部分乡镇转制事业单位，如城乡建设环境保护服务中心，仍然保留行政执法权。2、对社会组织认识不足。人们重视能带来直接经济效益的企业，习惯于国有、官办机构的权威，对社会组织的社会地位认识不足。社团行政色彩依然很浓，造成社团依附性强，先天活力不足。各级政府没有切实将社会组织培育发展工作纳入议事日程。3、政府扶持培育发展政策和措施缺位。由于认识不到位，没有将社会组织工作纳入政府议事日程，所以政府对社会组织研究少、政策少、措施少。政府已经给的优惠扶持发展措施也得不到落实。有的部门不仅没有培育发展的意识，相反把社会组织作为乱收费、变相收费对象进行重点监管，歧视对待，严重挫伤了社会组织的积极性。

　　(三)社会组织实力不强，社会影响力较弱。由于社会组织缺乏稳定的收入渠道，所以造成一是社会组织经济实力不强，功利化倾向比较严重；二是社会组织人员队伍不稳定。由于社会地位、福利待遇、医疗、养老保险等问题得不到解决，留不住人才，社团从业人员几乎为退休人员和兼职人员；三是发展缺乏长远规划。这些都给社会组织带来了负面影响。

　　(四)管理手段不力。一是培育发展无经济手段。无优惠政策、无扶持资金和项目，培育发展还仅限于引导。二是监督管理法律手段不力。现有法律法规规定原则、笼统，不便于操作。三是行政手段不力。首要问题是社会组织管理队伍建设。目前，没有统一的登记管理机构设置规定，有的没有登记管理专门机构、没有专门人员和工作经费，面对快速发展的社会组织，仅靠大量兼职人员已经难以应对繁重的工作任务。机构、人员不到位，造成了对社会组织工作调查研究不够，对社会组织的分类指导服务不够，对社会组织的监督管理不到位。

　　四、对策和建议 

　　(一)提高认识。政府要从切实提高公共管理质量和效率的高度，增强对发展社会组织的重要性认识，小政府侧重于宏观方面的管理职能或全局性的关键事项，如国防外交、重大法律法规与政策的制定，而将微观方面管理的基层经济和社会事务更多地交给社会组织等非政府公共组织来完成，通过社会组织这一较完善的公共管理服务网络，不仅有利于建立高效政府，更有利于根据社会需求提供更多、更好的公共产品和公共服务，促进和谐社会建设。因此，一是政府必须尽快将社会组织发展纳入各级党委政府的议事日程；二是合理规划，建立完善的社会组织服务网络；三是及时研究解决问题，推动社会组织健康有序发展。

　　(二)改善环境。营造促进发展的社会环境。一是改善政策环境。制定和完善社会组织优惠政策，加大培育和扶持力度。政府要全面执行中央的方针，把培育和发展社会组织真正提到日程上来，纳入规划，并在具体工作中督促落实，做到管理和培育两手都要硬。着手研究制定社会组织优惠政策，采取有效措施，促进社会组织发展。二是科学定位社会组织职能，真正实现社会管理职能社会化。明确各类社会组织的职能是对其进行培育发展的基础性工作，也是国家行政管理体制改革最终取得成功的必要条件之一。当前，要着手解决政府职能越位、社会组织职能不到位问题。政府通过减少审批项目、转移职能等方式将服务性、服从性、中介性、公益性职能转交给社会组织和其它社会中介，政府只保留调研引导、制定政策、宏观调控、监督管制、优惠扶持职能。如就行业管理而言，政府的职能是制定产业政策、调控产业结构、监督政策落实等，而编制行业发展规划、收集并发布行业发展信息、制定行业标准和行规行约等大量社会管理职能都应归行业性社会团体。三是建立社会组织工作评价和人员考核办法。探索建立政府购买服务机制，提高社会组织工作人员待遇。

　　(三)完善立法。建立和完善社会组织管理法律法规体系，推动社会组织发展尽快步入规范化、法制化发展的轨道。要真正从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，使社会组织工作规范化；要制定社会组织行为规则，对社会组织违法违纪的惩戒做出规定，使维护合法社会组织和服务对象的合法权益有真正的法律依据，解决社会组织管理法规可操作性差的问题；要健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。

　　(四)健全机制。1、健全管理机制。抓好社会组织管理机制创新和完善，推动社会组织管理上台阶。管理机制的实质是解决操作性问题。要从三个方面着手：一是建立“以完善双重管理体制为核心，齐抓共管”灵活有效的管理机制，解决没有抓手，没有监督和落实措施，无衡量和追究手段，无有效对话途径等问题；二是建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，解决认识不一致，说法不一致，行动不一致，相互掣肘的问题；三是建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促使社会组织自律机制的形成和完善。2、健全工作机制。加强社会组织管理队伍建设。落实机构、人员和工作经费，加强培训学习，提高队伍素质，适应新形势下工作需要。

　　(五)规范管理。从四个方面着手，引导提高社会组织自我管理、服务社会的能力，提升社会公信力。1、从登记关着手，引导社会组织规范布局。在办理审核登记过程中，坚持顺应市场需求原则，认真做好前期咨询和审查。对业务范围符合市场需求、有发展潜力的、具备一定规模的，积极引导、指导登记；对业务范围空而大、缺乏稳定经济来源的，主动劝其放弃，有效地减少空壳民间组织产生。这样，不仅有利于维护登记管理法律法规的严肃性，掌握今后管理工作的主动权，而且还有利于社会组织结构得到优化。2、从规范化建设着手，引导提高社会组织自我管理水平和服务能力。推行等级评估制度，对社会组织工作实行全面客观评估，确定等级，实施分类指导。在评估的基础上，坚持优胜劣汰的原则，实行“三个一批”，即对名存实亡的空壳社会组织注销一批，对市场需求、有发展潜力的扶持培育一批，对有活力但不规范的规范一批，鼓励做大做强。3、从自律与诚信建设着手，引导提高社会组织公信力。一方面，加强制度建设。引导社会组织建立健全组织机构、管理制度，使社会组织内部运作有章可循、按章办事。另一方面，全面实行公开和重大事项报告制度。要求社团必须将年度工作情况、财务收支情况向会员或会员代表大会报告，接受监督；民非组织必须将收费情况、工作情况向社会公开。同时，鼓励社会组织积极参与公益活动。4、从强化监督管理着手，引导社会组织规范行为。坚持定期检查和不定期检查相结合、全面检查和重点抽查相结合，加强督导检查。建立与财政、业务主管单位等相关部门联合检查制度。