推行购买服务 深化福星工程

　                                       　湖北省宜昌市创新农村福利院管理体制的调查

       农村税费改革和乡镇综合配套改革完成以后，基层财权事权格局大幅改变，如何推进农村福利院管理体制和运行机制创新，为孤寡老人营造一个更温暖更长久更稳定的安乐窝，是亟待研究解决的现实问题。从2007年起，宜昌市全面总结宜都市的成功经验，在全市农村福利院广泛推行了购买服务改革，从而建立起以钱养事的新机制，收到了明显成效。最近我们对此进行了专门调查。

　　一、购买服务伴随农村税费改革和乡镇综合改革应运而生

　　从2002年开始，按照中央和省委省政府的统一部署，宜昌全面开展农村税费改革和乡镇综合配套改革，到2006年基本结束。通过改革，基层感到最明显的变化是乡镇“七站八所”由过去的“以钱养人”变为“以钱养事”，极大地激发了基层干部的积极性和主动性，工作责任感和紧迫感进一步增强，受到农民群众的广泛欢迎。在这样一个环境中，农村福利院传统的管理模式已明显不适应新形势新任务的要求，改革势在必行，并成为基层干部群众的共识。

　　乡镇综合改革为推行购买服务作出了重要示范。全市共有农村五保对象低保对象13662人，其中分散供养4174人，123所农村福利院集中供养9488人。税费改革后，镇村两级经济保障能力进一步弱化。实行“乡财县管”后，乡镇在资金使用上受到多种限制，增加了民政部门的工作负担,五保对象的基本生活保障显得极为乏力。如何贯彻落实《农村五保供养工作条例》，实现应保尽保，成为急需解决的重要课题。严峻的现实面前，必须以变应变，不断深化改革，逐步建立“以钱养事”新的工作格局，实行购买服务，才能全面落实五保供养政策，真正安排好五保对象的基本生活。

　　    规范化建设为推行购买服务奠定了扎实基础。全市123所农村福利院累计投资近亿元进行整改提升，仅农村福利院沼气池就新建了140口，五保老人基本实现了全员纳入，应保尽保的工作目标和自愿条件下的集中供养。通过提档升级活动的开展，使全市农村福利院生活设施更加配套、院内环境更加整洁、内部管理更加规范，全市所有农村福利院基本达到省级农村合格福利院标准，枝江安福寺镇中心福利院、伍家岗区伍家乡农村福利院、宜都市潘家湾中心福利院、当阳市玉阳中心福利院等一批达到省级农村模范福利院标准。

　　党委政府高度重视为推行购买服务提供了坚强保证。近年来，宜昌经济建设实现了又好又快发展，建设省域副中心城市的步伐不断加快，市委市政府高度重视民生，也具备了改善民生的重要物质条件。民政部门深刻分析农村福利院管理中存在的问题和困难，认真研究制定妥善解决问题的办法，及时向党委政府汇报，积极支持改革农村福利院的管理体制和运行机制。同时全社会对福利院建设给予了极大关爱，实行政策优惠，并提供了大量物质捐助。宜都、兴山等县市政府将福利院管理人员的工资，按集中供养五保对象月人平30元的标准纳入了财政预算。

　　二、购买服务的总体方案设计上重点突出四项内容

　　2007年初，宜都市率先启动购买服务改革。他们按照细化工作任务、量化服务内容、明确考核事项的思路，起草并提交市政府印发了《宜都市农村福利院服务购买实施办法（试行）》。各地纷纷效仿，在总体方案设计上，重点明确四个方面的操作内容。

　　把服务经费定到位。为确保服务购买工作顺利实施，将服务购买所需经费明确为四条渠道：一是市县财政按集中供养五保对象每人每月30元左右的标准预算列支，二是乡镇按照经济实力安排一定预算，三是福利院从生产经营中计提，四是接受社会捐助。

　　把服务内容定到事。根据“吃、穿、住、医、葬”五个方面的供养内容，从起居服务、卫生护理、院务管理、资金使用、财务管理、安全管理、环境设施、丧葬事宜、档案管理、生产经营和其他事项等12个方面，将服务内容逐条细化，具体到每一个具体事项，并明确界定各个事项的详细内容和要求。所有工作人员“对号入座”，任务目标一目了然，，既便于院长分工，又利于年终考核奖惩兑现。

　　把考核责任定到岗。在福利院的考核内容上，尽量减少定性考核指标，增加定量考核内容，将考核内容和责任事项一一分解到各个岗位，强化了个人岗位责任，从而做到福利院所有工作人员“个个肩上有担子、人人身上有压力”，提高了福利院的工作合力。

　　把考核评定定到分。坚持以“实绩论英雄”，做到奖惩结合，责权统一，对所有福利院实行百分考核制，并针对考核内容配套制订《农村福利院服务购买考核评分细则》、《农村福利院生产经营考核标准》和《农村福利院考核结果通知单》。大到福利院建设，小到为院民洗脸、剪指甲等细小工作，每一项内容都有相对应的分值，每一个分值直接与全年承包费挂钩。

　　三、购买服务的实际操作中严格把握五个环节

　　在推进农村福利院服务购买过程中，各地结合实际,特别注重可行性、努力增强针对性、重点突出实效性，始终注意把握五个关键环节。

　　一是院长选定。福利院的工作质量，与院长的素质、水平和工作能力有直接关系。各县市和乡镇严格按照 “公开竞争，择优选定”的原则，面向社会，公开选定福利院长。院长一年一竞聘，合同一年一签定，考核一年一兑现。宜都陆城街道办事处为选好院长，专门成立“福利院院长招聘领导小组”，广泛发布招聘信息，报名参与竞聘者近20人，资格审查后，办事处专门召开竞争演讲大会，请了40多名村干部和福利院院民代表参与评分。通过就职演讲、评委问答、现场亮分等环节，选出了大家公认信得过的福利院长。

　　二是经费测算。服务购买经费的测算，是顺利实施服务购买的关键。费用过高会增加政府的经济压力，过低则会降低竟聘者的积极性。各乡镇在确定服务经费时，统一按照“倒算帐”的方法进行科学的测算。即先按照管理服务人员与院民人数1：12－15的比例确定约需多少管理服务人员，再根据管理服务人数年需工资性费用和保障性费用的总额，来确定服务购买总费用，乡镇按照这个费用作为服务购买基数落实经费。

　　三是人员准入。福利院服务人员由院长自主确定，但在人数的确定上有具体的要求，管理服务人员与院民人数的比例必须控制在一定范围内。因为管理服务人员过多，所需经费相应增加，而服务购买总费用是定数，就会降低服务人员工资标准，影响大家的工作积极性。如管理服务人员过少，虽然所得工资会相应增加，但在完成服务内容和服务质量上得不到保证。通过反复论证，1：12－15的比例相对较为科学。

　　四是合同管理。为实现规范管理，避免法律纠纷，宜都、枝江等地统一制定了《农村福利院服务购买合同》，将五保供养内容逐条细化，作为工作任务和目标列入合同，明确甲乙双方权利和义务。乡镇政府与院长签订服务承包合同，建立劳务关系，按合同履行义务，凭合同享受权益，一切按合同办事。服务购买前的用人问题由乡镇自行处理，服务购买后一律参照村干部和城镇灵活就业人员养老保险办法，为所有服务人员办理养老统筹，并将购买养老统筹作为一条刚性指标，列为年终考核和服务经费结算的重要依据。

　　五是考核兑现。对福利院的考核兑现采取考核组百分制量化考核与院民满意度测评相结合的办法进行，分别按70％和30%的权重记入综合得分。福利院一月一自查，乡镇社会事务办每季度一考核，考核结果作为年度考核的参考依据。年度考核由乡镇和市民政局共同组织实施，采取一听、二看、三查、四评的办法，按照合同条款和考评细则逐项进行考核。年终考核综合得分90分以上的，付给100％的服务费，90分以下的依次递减，60分以下的，取消下一年度服务购买资格。

四、购买服务开始彰显机制创新的强劲活力

　　农村福利院服务购买机制运行一年多来，农村福利院管理机制得以优化，用人关系进一步理顺，实现了责权利有机统一。我们的总体评价是，在管理上实现了从身份管理到岗位管理的转变，在用人上实现了从固定用工到合同用工的转变，在待遇上实现了从固定收入到绩效收入的转变，极大地促进了农村福利院管理水平和服务质量的提高。

　　第一，队伍建设明显加强。宜都市17所农村福利院统一按照“公开竞争、择优选定”的原则，选定了福利院院长，并按照《劳动法》的有关规定，分别与所在乡镇人民政府签订了服务承包合同。服务购买后，全市17所农村福利院共有管理服务人员91人，与院民人数比例为1：14。其中男性32人，女性59人；年龄40岁以下的28人，40－50岁42人，50岁左右的21人。管理服务人员中过去曾担任过村组干部或在乡镇企业工作过的有27人，所有福利院长都是过去担任过村组干部或企业任职人员。枝江安福寺中心福利院院长由曾担任过副镇长的余凤玲同志担任。七星台中心福利院原来管理不当，服务水平不高，公开选拔曾担任过村主任的同志担任院长后，院内服务和各项工作很快走上正规化轨道，把该院建成了让政府放心、让院民舒心的先进福利院。

　　第二，院务管理规范周到。推行购买服务后，各福利院严格按照省“模范福利院”、“合格福利院”的标准，建立健全了各项制度，完善了院长、护理服务人员、医务人员、炊事员、财务人员工作职责，供养措施更加落实，服务质量更加到位，服务对象更加满意。枝江市在全市统一建立《福利院集中供养五保户个人台帐》、《福利院集中供养五保户个人健康档案》、《福利院工作人员考评记录》、《院民日记》等档案资料。兴山县统一制定了福利院《院长工作责任制》、《工作人员岗位责任制》、《院民守则》、《安全制度》、《生产生活制度》、《财务管理制度》等一整套管理制度，所有制度公开上墙，用制度来规范管理、规范院民行为。当阳市各乡镇农村福利院由院长任主任，工作人员、院民代表和党员代表组成院委会，院委会每月召开一次全委会，请老人参与管理院内事务，院内大事均由院委会讨论决定。院内分设服务组、生产经营组、后勤组等，推选责任性强，有正义感、热心服务的老人为组长或监督员。枝江市仙女镇中心福利院每月专门拿出200-300元对表现好的五保老人给予物质奖励。

　　第三，院办经济快速发展。责任明确的考核机制，使福利院所有人员的思想发生了深刻的变化，大家除对照各自职责做好院民服务工作外，还积极开动脑筋，齐心协力大力发展院办经济，增加发展后劲。枝江市近两年农村福利院累计实现利润80多万元，蔬菜、禽类、肉食基本自给，办院条件大为改善。去年宜都市福利院共出栏牲猪1100多头，生产经营创收43万多元，人平达360元。百里洲镇刘巷福利院根据该院占地面积宽大的特点，形成在院内外种植速生林，在林下养千只鸡的模式，既为单位创了经济效益，又美化了环境。潘家湾乡福利院先后办起了棕制品加工、养猪、园田等创收项目，以院补院，去年出栏牲猪101头，生产经营收入13万多元。秭归县发挥地方资源优势，大多数福利院种植柑橘，开办茶叶加工和养猪，院民生活得到较大改善。

　　第四，服务水平提档升级。服务购买后，大家工作的自觉性、主动性和责任心日渐增强，心往一处想，劲往一处使，工作不分分内分外，都是根据需要灵活处理，只要院民有需要，工作有需要，随叫随到。各福利院普遍建立24小时门卫管理制度，确保老人的安全。在继续办好小诊所的同时，与乡村卫生院（室）建立医疗服务协作关系，为五保对象提供高效、便捷的医疗服务。兴山县根据山大人稀的实际， 2007年决定将全县8个乡镇办农村福利院撤并为5所，并先后筹资200多万元对其进行改造扩建，提档升级。鉴于合并后的每所农村福利院都供养几个乡镇五保对象的实际，为便于管理，经县政府批准，县民政局制定了直管乡镇农村福利院工作方案，从今年开始对5所农村福利院的财务、业务、发展规划等8个方面进行直管，同时推行家庭式关怀为服务标准，把“以人为本”的服务理念融入与院民的亲情交流中，开展了互助互济、五好院民、十佳老人评比活动，培植了亲情，增进了友情，畅快了心情。宜都松木坪镇福利院服务员姚明珍负责生产经营和院民安全卫生，为完成好工作任务，天刚放亮她就下地劳动，干1个多小时的活后别人才起床，晚上别人都休息了，她还在院民宿舍逐个逐个查房、帮助无自理能力的院民清洗衣物，但她毫无怨言，院民感慨的说：她就是我们的亲女儿，比亲女儿还亲。枝江市福利院建立了服务人员全天候值班制度，对重病卧床的老人专人监护，轮流守候，使老人的起居上有专人护理，在膳食结构上科学配餐，确保老人吃饱吃好。

　　（执笔：覃世斌 李万新）