《民风》：基层自治制度如何在“集市社区”落地

　　中共中央、国务院颁布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求“基层群众自治充满活力”，且从“加强村（居）民委员会规范化建设”“健全村（居）民自治机制”“增强村（社区）组织动员能力”和“优化村（社区）服务格局”四个方面对纯粹的村居做出了具体的部署。

　　作为“非社非村”但“又社又村”的大量“集市社区”如何贯彻中央的要求，即如何充分发挥基层群众性自治组织基础作用，如何依法有序组织居民群众参与社区治理及如何提升居民自治能力，是一个值得深思的问题。

　　“集市社区”的特征具有趋同性。基础设施落后、居民村居混杂、摊贩经济为主等是其主要外部表现，服务人员严重缺乏、村居政策遗漏、政居职能统一、居民需求缺乏政策性保护、社区行为缺乏政策性支撑等是其主要内在体现。

　　以湖北省当阳市窑湾社区为例，该社区有居民907户2651人，其中农村户籍368户，空户300户，人户分离人口达1261人，70岁以上老人占24%，摊贩门店264家，经营范围涉及超市、种子化肥、蔬菜、饭店、修车等各类。在原有的胡场乡人民政府撤并以后，新成立的窑湾社区核定员额3人，他们既是原乡人民政府职能的执行者，又是现有留守居民的公共服务供给者。由于地理位置、辖区资源等因素，整个社区底子薄、起点低、基础差，造血“马力”不足，社区所需的发展治理资金基本依赖于上级财政投入，且由于社区定位混乱原因，上级政府的很多政策难以落实。

　　针对现有状况，窑湾社区创造性提出以“自然味、烟火味、人情味、生活味、乡韵味、人文味、农业味”七味乡愁治理为基础的基层自治机制，重点拓展“四必清”制度，即组成成员必清，特殊对象必清，居民特长必清，创建目标必清；探索出以“社工+骨干”“业余+专业”“网格+志愿”为主要形式的队伍分类、以“湾子屋场会”交流、“串门谈心”“清单议事”为主要内容的议事分层、以“寻求最大公约数”、允许“议而未决”、建议“由易到难，分头解决”为主要体现的协商分段等具有在地化特征的“33居民自治促进工作法”，为规避集市社区的定位风险、为集市社区的自治制度完善做出了有益探索。

　　乡愁治理机制和在地化机制都是基于“基层群众自治充满活力”的要求。乡愁是中国乡土社会的最典型体现，也是“集市社区”的基础。“集市社区”的特质集中体现在三个方面：一是社区共同体；二是熟悉关系；三是情感与道义联系。集市社区不仅是一种区域性的社会空间，也是一种社会生活共同体。作为一种共同体，集市社区既有地域的共同性，即村居民聚居在这个共同的地方已有历史的延续性；还有在生产生活与文化心理上有着密切的互动性和联系性。

　　窑湾社区提出的“七味元素”事实上联系了“集市社区”居民的生活场景，找到了居民自治的共同基础。在如今的窑湾社区，居民只要有事想到的都是社区，有的居民连煤气灶打不着、电视机看不了都会电话咨询社区。这种社区与居民良好关系的形成得益于居民对社区的高度信任，七味乡愁治理元素得到了居民的广泛支持。

　　“四必清”制度是落实乡愁治理机制的必要措施。组成成员必清，特殊对象必清，居民特长必清，创建目标必清。“四必清”有利于建构起基层自治所必需的社区信任感和归属感。

　　窑湾社区有居民党员42名，在社区建设过程中，党员带头挖掘社区文化，带动开展以家风家训、乡愁乡情、和谐幸福等为主题的社区特色文化建设，通过大力宣扬社区各类优秀人员的优秀事迹事实上培养了居民健康的生活方式，增加居民对社区的认同感，加快形成了社区公共精神。特别是社区常态化建立居民群众“需求清单”、党员服务群众“资源清单”和党支部志愿活动“服务清单”，将政府需求与居民需求精准化对接。社区干部的“四必清”奠定了以社区党支部为核心建立治理“中轴”体系的形成，在一定程度上整合了党建资源、商户资源“两翼”联盟，让辖区各党组织和广大商户成为推动社区治理的有力驱动，形成了居民自治的动力。

　　“33居民自治促进工作法”是基层自治在地化的具体操作手段。相对于单纯的城乡社区，在地化机制对于集市社区有着更为特殊的内涵。在前述的窑湾社区特征中发现，留守老人和商户是居民主体，也是主要的利益主体，社区服务好不好、社区发展好不好、社区事务处理好不好关键是他们的作用发挥好不好。他们知社情、知民意，他们是在地化公共问题的利益维护者，也是在地化的协商支柱力量。因为自治的精神主要来自社区协商，而社区协商工作的关键在于解决居民关注的公共问题，通过和平协商方式就地化解矛盾，达成共识。队伍分层有利于团结社区领袖做到敞开大门听居民说事，记录居民反映的大小问题，了解掌握各类矛盾的发生背景和进展，为下步议事分层做好准备；议事分层有利于时效性解决社区问题，同时激发居民参与社区事务的主动性和能动性；协商分段有利于将协商议题精确化，从而实现小区矛盾问题“源头治理”。

　　基层自治的精髓在于协商机制的完善，而协商民主的实质是“民事民议民决”，即民众自主讨论决定公共事务，并将形成的共识转化为共为，实现从 “一元管理”向“多元共治”转变。其中民情、社情、自治平台与运作机制的有效链接是实现关键要素。从窑湾社区的实践看，在地化和乡愁性是推动基层群众自治活力的灵魂，它有利于激活基层群众的参与动能、完善自治机制和服务格局，有利于聚集基层自治所必需的合作力量、社会资源、公民意识和公共责任。（登载《民风》杂志2021年8月 赵定东 万宾）