湖北民政：农村福利院改革的“兴山模式”

　　兴山县地处鄂西北山区，是偏远山区县、三峡库区县、革命老区县。全县国土面积 2327平方公里，辖2乡6镇，总人口16.88万人。现有农村特困供养对象1158人,其中集中供养346人，分散供养812人。全县拥有8所乡镇农村福利院。该县结合当地地域特点，探索建立了“以县为主、统筹调剂”的农村福利院管理体制机制。一方面，通过建设农村中心福利院，推行“医养结合”服务，推动农村福利院区域性调整和功能性调整；另一方面，通过开展政府购买服务，创新农村福利院照料护理服务机制。同时，通过主动对接精准扶贫，整合易地扶贫搬迁政策，实现各类资源共建共享。该县创新农村福利院管理体制机制，有效解决了特困供养人员养老、生活、健康等保障问题，实现了养老、医疗、社会资源共享，优势互补，特困供养对象幸福指数节节攀升。

　　一、以县为统筹，通过科学规划建设农村中心福利院，推动农村福利院区域调整

　　（一）突破困境理思路。2003年农村税费改革后，农村特困供养资金由省财政转移支付。由于省财政转移支付资金有限，地方财力不足, 难以满足特困供养对象需求，主要表现在：一是供养经费难以落实；二是供养标准低；三是农村福利院设施不完善，安全隐患多；四是老人生活质量差，集中供养率低；五是工作人员不稳定。为此，兴山县民政局大胆改革，在县委县政府的大力支持下，推行县民政局直接管理乡镇农村福利院的模式，实现八个方面直管。即，直管发展规划及资源配置；直管建设资金投入；直管财务预算与使用；直管公益经费核算使用；直管供养资金拨付使用；直管业务考核与结果运用；直管工作人员聘任与待遇落实；直管工作人员业务培训。

　　（二）全面规划谋发展。过去，由于乡镇投入严重不足，全县乡镇农村福利院大多位置偏僻，规模小，设施陈旧，房屋年久失修安全隐患大且有的已经成危房。为此，兴山县民政局经多次实地考察，做出重大调整：撤销办院规模很小、发展空间不大、位置相对偏僻、安全隐患大的榛子乡农村福利院，合并到黄粮镇农村福利院；撤销地处滑坡险段的高桥乡农村福利院，合并到高阳镇农村福利院；撤销已是危房的古夫镇农村福利院，合并到县社会福利院，全县农村福利院由原来的8所减少到6所，通过资源整合，建立起跨区域性农村福利院。

　　（三）抢抓机遇促提升。一是新建福利院。2016年开始，兴山县民政局抢抓精准扶贫政策机遇，按照乡乡有福利院的要求，规划新建高桥乡、榛子乡农村福利院。二是改造扩建增容。抢抓三峡移民、库区后扶等政策性扶持项目，争取移民安置资金1600万元新建古夫镇综合供养服务机构；争取库区后扶资金760万元扩建昭君镇农村福利院院民楼、古夫镇失能老人养护楼；抢抓精准扶贫政策机遇，筹措资金5000万元，新建了高桥乡、榛子乡农村福利院和10个农村特困集中供养中心。截至目前，全县集中供养床位达到了1260张，基本能够满足全县农村特困人员全部集中供养的要求。三是改善院容院貌。投资400多万元，对农村福利院院容院貌进行改造。实施绿化、美化、亮化工程，全方位整治院内环境，打造花园式、园林式院落。居室内外进行维修粉刷，房顶防水加瓦改造，铺设防滑地面砖，集中供养环境持续改善。四是完善配套设施。按照消防、食药等部门的规定要求，对标“设施齐全、使用方便、安全可靠”，通过“冬暖工程”、“平安工程”等项目建设，投入资金280多万元，对全县农村福利院配套设施进行提档升级。集中供暖房面积不少于100平方米，暖房内配备空调、电视、方桌、椅等；建消防水池，室内外安装消防栓，在住宿和主要活动场所安装独立式烟感火灾控测报警器、消防喷淋装置，配置应急照明设备和消防器材；人行通道安装栏杆、扶手，实现无障碍通行等安全辅助设施；卫生间和淋浴房设置安全抓杆，起居室床头、卫生间、公共活动区域和其他特定区域设置应急呼叫系统；设立特护区和特护房间，配置基本医疗和康复专业设备等。

　　二、以县为统筹，通过推行医养结合服务模式，推动农村福利院功能调整

　　兴山县顺应养老新形势，积极探索，于2016年在高桥乡建立乡镇卫生院和农村福利院合作的“医养结合”新模式，系全县首家“公建公办”医养结合试点农村福利院。通过“同一法人、财务独立、资源共享、优势互补”，建立“一张床位、两种功能、三个保障”的医疗养老服务新体系，确保供养对象健康有保障、养老有保障、生活有保障，从而实现医疗事业和特困供养事业共同发展、协调发展，互利双赢、互惠共赢。

　　（一）创新建院新模式。为实现乡乡有福利院的目标，通过实地考察、科学分析，确定新建高桥乡农村福利院实行“医养结合”新模式。即，充分利用乡镇卫生院医疗卫生资源和福利院养老资源，将福利院建在医院旁，由医院负责管理，医院院长出任福利院院长，实现福利院“医养结合”新功能。2016年，县级财政筹集资金1200余万元，在高桥乡卫生院院区旁新建了高桥乡农村福利院（占地面积10.8亩、建筑面积11300平方米），将高桥乡卫生院、高桥乡农村福利院两院合一，建成兴山县首家为农村特困供养对象提供医疗和养老服务的医养结合农村福利院。

　　（二）创新管理新模式。高桥乡农村福利院由县卫生计生局、县民政局负责业务指导和监管。乡镇财政所对高桥乡农村福利院资金财务进行专户管理，供养对象供养金、工作人员工资、项目资金、工作经费等由县财政局拨付至高桥乡财政所财政专户。特困供养金每月按需申请预拨，按规定使用后乡镇审批报账，规范管理模式，确保供养对象生活、养老有保障。

　　（三）创新服务新模式。“医养结合”服务内容包括基本医疗（康复理疗）、健康管理、日间照料、文化健身、心理咨询、临终关怀等多功能服务。一是建立个人健康档案，定期开展健康体检，落实健康评估，开展个性化健康指导，制定合理健康饮食，完善效果跟踪评价；二是开展周期性查房，做到有病及时发现、及时就诊、及时转诊等；三是开设功能性病房，针对失能、半失能、疾病康复、临终关怀院民提供治疗、陪护，开展个性化心理咨询等；四是与乡幼儿园开展联动，儿童定期入院探望老人；五是针对性组织院民定期“探亲访友”和“一日游”等活动。

　　三、以县为统筹，通过政府购买服务，创新农村福利院照料护理服务机制

　　（一）实行政府购买服务。近年来，由于该县集中供养城乡特困供养失能人员逐年增多，失能、半失能供养对象占集中供养对象总数达45%以上，护理照料难度日益加大，为有效解决这一难题，县民政局以福利机构为依托，以社会服务组织、志愿者等为载体，通过购买服务与宜昌弘仁疗养有限公司合作，在黄粮镇农村福利院内建立兴山县城乡失能特困人员“特护院”。弘仁特护院属兴山县首家“医护型”民营养老护理机构，于2017年11月投入运营，目前入住城乡失能特困供养对象48人。

　　（二）强化护理服务质量。“特护院”按1:3比例配备专职护理人员16人，专职管理人员1名，医务人员2名，安全员1名，炊事员2名。为全县符合条件的失能特困人员提供康复训练、生活能力训练、精神慰藉、心理辅导等专业性服务和饮食起居、清洁卫生、生活护理等日常生活服务。对生病对象及时按需求门诊治疗、住院治疗或转诊上级医院治疗。对进入临终阶段的特殊供养对象提供临终关怀服务，维护服务对象的个人尊严。当全县各农村福利院有接送服务诉求时，医院会在第一时间作出反馈，同时安排专业医疗分队与救护车前往所在地了解情况，并将符合医疗救助政策院民接抵医院妥善安置。入院后的一切外出活动均由专职司机负责安全接送、转运。发生因病或高龄正常离世情况时，机构则会第一时间告知其所属农村福利院，并全程安排专职司机与护理人员陪同送回属地进行安葬。

　　（三）落实绩效考核制度。县民政局定期对服务质量与水平进行监督和评估，制度考核办法，建立考核机制，采取季度考核加年终考核的方式对“特护院”日常服务、常规管理、安全管理、康复、医疗辅助、文化生活等方面进行考核，考核结果与服务费挂钩。

　　四、对接精准扶贫，通过整合易地扶贫搬迁政策，实现分散特困供养对象集中居住和管理

　　该县整合易地扶贫搬迁政策，一方面满足不同对象的供养服务需求，另一方面达到了农村分散特困供养对象“消危减土”改善居住条件的目的。同时，通过整合民政各项救助政策，实现了“看得见摸得着”的救助效果，让特困供养对象享受到了实实在在的实惠，对象的幸福感、获得感和安全感进一步得到提升。

　　（一）按需分类规划设计。整合易地扶贫搬迁政策，因地制宜，在紧靠乡镇农村福利院、乡镇农村福利院院内和远离乡镇农村福利院等地分别建设集中安置小区。对于紧靠乡镇农村福利院建设的5个集中安置小区（黄粮镇火石岭、水月寺镇曹家屋场、南阳镇谭家坝、峡口镇杨道河、古夫镇张家坎），直接与现有农村福利院合并管理。对于远离乡镇农村福利院建设的5个集中安置小区（古夫镇郑院、昭君镇严家坡和蔡家垭、峡口镇普安和石家坝），结合实际，按易地扶贫搬迁公共设施配套建设的有关要求，全面完善餐饮、洗浴、取暖等公共服务配套设施，为农村特困供养对象入住和管理奠定坚实基础。对于与乡镇农村福利院共建的2个集中安置小区（榛子乡古家淌、高桥乡龚家桥），由乡镇人民政府和县民政部门共同规划设计完善公共服务配套建设，建设资金由民政部门向上争取项目支持。

　　（二）优化人员服务管理。该县将分散供养对象全部安置到集中安置小区，参照集中供养管理服务模式，按照10:1+1（即：按照10个院民配备一个工作人员加一个管理人员）的比例配备工作人员，对集中安置小区的分散供养对象进行统一集中管理。同时，县民政部门通过整合各项政策，统筹落实资金385万元用于购买集中安置点室内必要生活用品，包括床（床上用品三件套）、棉絮、被褥、衣柜、小方桌、木椅、炊具、洗漱用品等，实现特困对象“拎包入住”。

　　（三）实现资源共建共享。整合易地扶贫搬迁政策，将高桥乡农村福利院、榛子乡农村福利院分别与高桥乡龚家桥安置小区、榛子乡古家淌安置小区共建，其中高桥乡农村福利院为全县农村福利院“医养结合”示范点，榛子乡农村福利院共建为全县“院养结合”（福利院和社会化养老相结合）示范点。集中安置小区和乡镇农村福利院共建，实现了各类基础设施和服务的资源共享，满足了对象多元化的服务需求。【刊载于《湖北民政》2018年第9期特别关注 通讯员 李万新 黄燕 冯淼】