湖北民政：关于做好社会救助与扶贫开发有效衔接发挥兜底保障作用的调查与思考

　　本报讯（李万新 黄燕）在精准扶贫工作中，农村低保对象在建档立卡贫困户中占比较大，是精准扶贫的主要对象。这就面临着精准扶贫与农村低保两项民生保障制度如何科学衔接的问题。为进一步加强农村低保与精准扶贫、精准脱贫衔接，充分发挥社会救助在扶贫开发中的兜底保障作用，近期，我们选择了具有代表性的4个县市（枝江市、远安县、秭归县、长阳土家族自治县）的部分脱贫出列村，就如何更好地发挥民政兜底保障作用，让其和精准扶贫更好地结合起来，从而顺利实现贫困户脱贫等情况进行了专题调研。

　　一、抽样调查情况

　　我们对枝江市董市镇金龙村、远安县花林寺镇凤阳村、秭归县沙镇溪镇倒座铺村和茅坪镇溪口坪村、长阳县都镇湾镇水竹园村等5个村进行了抽样调查。2015年精准别后建档立卡贫困对象和2016年脱贫出列时的建档立卡兜底保障对象情况如下表：

　　2015年7月精准识别后建档立卡贫困对象数据表　　

　　2016年脱贫验收时脱贫对象数据表　

　　枝江市董市镇金龙村共有村民 365户1230人，主要产业有水稻、脐橙、水产养殖，村集体经济收入在脱贫出列前为8500元，出列时为5.8万元。2015年7月精准识别时的农村低保标准是人均可支配收入3240元/年，精准识别对象的标准是3240元/年，单人户低保保障家庭未纳入精准扶贫对象范围。该村整体脱贫出列时间是2016年2月，脱贫出列的收入标准是年人均可支配收入4000元。在精准识别到脱贫出列时，无人通过产业或其他扶持后家庭收入发生变化退出低保，也没有新增的低保和五保对象纳入精准扶贫对象。2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占44%，脱贫验收时兜底保障对象仍占44%。脱贫出列后，该村因病家庭收入减少新增低保对象4户8人，新增农村五保对象1户1人。

　　 远安县花林寺镇凤阳村共有村民329户733人，主要发展养殖黑山鸡、猪、土蜂、牛等产业。2016年村集体收入5万元，预计2017年村集体收入可达10万元。2015年7月精准识别时的农村低保标准是人均可支配收入3000元/年，精准识别对象的标准是3072元/年。该村整体脱贫出列时间是2016年12月，脱贫出列的收入标准是年人均可支配收入4000元。在精准识别到脱贫出列时，无人通过产业或其他扶持后家庭收入发生变化退出低保，没有新增低保和五保对象纳入精准扶贫对象。2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占70.91%（其中兜底保障对象中有14户29人享受产业扶持政策），脱贫验收时兜底保障对象仍占70.91%。但因扶贫系统锁定，2016年12月底前，新增的低保1户1人和原集中供养的五保对象2户2人未纳入精准扶贫对象。脱贫出列后，该村因病导致家庭收入减少新增低保对象1户1人，新增农村五保对象2户2人。

　　秭归县沙镇溪镇倒座铺村和茅坪镇溪口坪村村民共2337户6718人，主要产业以茶业为主，倒座铺村有部分核桃产业。沙镇溪镇倒座铺村村集体收入为5.3万元，茅坪镇溪口坪村村集体收入5.8万元，2015年7月精准识别时的农村低保标准是2580元/年，精准识别对象的标准是2736元/年。该村整体脱贫出列时间是2016年12月，脱贫出列的收入标准是年人均可支配收入4000元。在精准识别后到脱贫出列时，一部分对象通过产业或其他扶持后家庭收入发生变化不符合低保条件，一部分因2016年大数据比对“大病保”清理，共退出低保168户383人，其中溪口坪村117户331人，倒座铺村51户52人，倒座铺村新增的农村低保1户2人和农村五保1户2人纳入扶贫对象，溪口坪村死亡取消农村五保1户1人。倒座铺村2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占18.21%，2016年底脱贫验收时兜底保障对象占10.26%。溪口坪村2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占64.94%（当时有部分对象因重病而被纳入低保的），2016年底脱贫验收时兜底保障对象占24.48%。脱贫出列后，溪口坪村因病导致家庭收入减少新增低保对象1户3人。

　　长阳土家族自治县都镇湾镇水竹园村全村647户2256人，主要产业有贡米、茶叶、生猪等产业。2016年村集体收入5万元。2015年7月精准识别时的农村低保标准是人均可支配收入2500元/年。精准识别对象的标准是2500元/年。脱贫出列时间是2016年12月30日。脱贫出列的收入标准是人均可支配收入4000元。在精准识别后到脱贫出列时，无人通过产业或其他扶持后家庭收入发生变化退出低保，因病、因灾等不可预见因素导致家庭收入发生变化的，新增低保对象96人和五保对象1户1人纳入精准扶贫对象范围。2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占28.44 %，脱贫验收时兜底保障对象占38.33%。脱贫出列后，该村没有新增对象。

　　从调研的情况来看，第一，精准扶贫对象覆盖范围不准。部分低保对象和五保对象未纳入精准扶贫对象范围，如枝江市单人户低保保障对象未纳入精准扶贫对象范围。第二，精准识别时标准不一致，收入核算存在差异。如，远安县2015年7月精准识别时的农村低保标准是3000元/年，精准识别对象的标准是3072元/年。秭归县2015年7月精准识别时的农村低保标准是2580元/年，精准识别对象的标准是2736元/年。第三，产业扶持短期内成效不明显。从5个村的数据来看，2015年7月精准识别后到脱贫验收时，通过产业发展退出低保的比例很小，除了秭归两个村外，其他地方均没有通过产业扶持致使家庭收入超标而退出低保的情况。第四，低保兜底对象多为老弱病残对象，基本都需要通过政府兜底保障，兜底保障率较高。第五，兜底保障占比有差异。平原丘陵地区（枝江、远安）兜底保障对象占精准识别时和当年脱贫出列精准扶贫对象的比例较大，山区地区（长阳、秭归）占比相对较小。第六，整村出列后，仍然存在新的困难对象需要纳入精准扶贫对象范围进行帮扶，纳入低保保障的主要原因也是因病致贫家庭。第七，扶贫系统更新不及时，如，远安县扶贫系统锁定期间新增的对象无法纳入精准扶贫对象范围，无法享受精准扶贫政策。第八，少数贫困户主动脱贫意识不强，存在政策依赖，希望一直享受扶贫政策。

　　二、问题产生的原因

　　农村低保制度是对农村贫困人口的一项兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存权，实现对贫困人口的“输血”功能，它有效地解决农村贫困人口的温饱问题，为农村困难群众的基本生活提供“兜底”保障。扶贫开发则是对具有发展能力的贫困人口给予帮助和支持，通过扶贫使其脱贫致富，实现对贫困人口的“造血”作用。低保和扶贫是一脉相承、互相补充的两项工作，促进农村低保和扶贫开发的衔接工作是保障实现减贫目标的重大制度安排。农村低保与精准扶贫的共同目标与最终目标都是使贫困人口脱贫。近年来，宜昌市在农村低保和扶贫开发两项制度的有效衔接方面做了一些工作，在一定程度上减少了贫困人口，充分发挥了农村低保制度和精准扶贫政策在扶贫开发中的积极作用。但是，在具体实施过程中也出现了一些问题，主要原因如下：

　　（一）对象识别不够精准。我们通过调研了解到，有些地方将家庭中只有个别对象（比如单人户低保）享受低保待遇的所有家庭成员（不符合低保条件的也统计为低保对象）全部纳入了建档立卡对象范围，有些地方未将低保对象和五保对象全部纳入建档立卡范围。追溯到以前，导致问题的原因主要有：一是政策宣传不到位。建档立卡贫困户以户为单位，若不按整户纳入低保，在建档立卡时，低保对象只能统计实际的人数，而不是整户的人数。二是思想存在偏差。少数村在精准扶贫和农村低保政策落实上，误认为是国家惠民政策，只能享受一个方面，甚至认为农村低保、五保对象无劳动能力，无发家致富的本领，无实施项目的能力，不能纳入精准扶贫范围。少数最贫困的农村低保、甚至是五保对象未纳入精准扶贫对象范围，但收入较高的少数对象又被纳入精准扶贫对象。因此，存在扶贫对象精准识别不够准确的问题。

　　（二）收入核算存在差异。低保准入和扶贫建档立卡均以收入作为核算标准，但由于缺乏统一的精确的核算公式，各地因工作人员主观因素、地域经济发展水平因此存在不同的核算标准。民政部门对新申请及在册的对象进行收入核算，对优抚、医疗报销、基础养老金等都没作为收入，并且坚持“宜粗不宜细、就低不就高”的原则，以家庭稳定主要收入为主，临时动态收入为辅，细枝末节的收入不斤斤计较。比如养鸡、养鸭10只以下、养牛、猪、羊各2头以下不计入家庭收入。但精准扶贫建档立卡在开展扶贫工作时，以人为单位细化计算，对所有的补贴、养老金、医疗报销、农作物等都列入收入。但无论是农村低保还是精准扶贫对象，要准确公平的计算每个家庭的经济收入仍存在很大的困难，很多农户的自给养殖和经营养殖区别不明显，高、中、低山自然环境和耕作条件参差不齐，同样的劳动付出，农作物收入悬殊较大，外出打工经济，打工的地点、形式、劳力、时间长短都因各自家庭情况而各不相同，在计算打工的工资收入时也很难做到统一。同时，家庭人口难确定，子女成家后另立门户，父母子女分户而居，将父母分在一边，从而将赡养父母的包袱甩给政府，赡养费无法计算，导致纳入对象的“入口关”难以把握。由于核算方式的差异，导致扶贫和民政覆盖对象及范围上存在差异，界定模糊，不能很好的形成合力。同时，对象的衔接上存在一定问题。对未纳入精准扶贫对象的低保对象，无法享受贫困对象应该享受的各项扶持政策。如，某些地方只将精准扶贫对象纳入大病医疗补充保险范围享受全额免单的政策，而未纳入精准扶贫对象的低保对象则无法享受到这一优惠待遇，存在同是低保对象享受待遇却不一样。

　　（三）部门工作衔接协调不畅。精准扶贫工作涉及面广，工作量大、质量要求高，各级各部门都将精准扶贫作为当前头等大事来抓，但最终落实都在乡镇和村居一级，基层工作人员的工作量及工作压力增大，因顶层未实现无缝对接，比如低保复核普查可以结合精准扶贫对象再精准识别一起开展入户核查、收入核算等，不仅可以提高识别准确率还可以提高基层工作效率，但因各部门都在按照自己的工作时间节点开展工作，导致基层工作压力大，有时候重复劳动，产生疲于应付的心理。且因为工作任务重，有些村即使出现返贫的对象，村一级也不愿意对原有的数据进行更新，直接导致返贫的困难户无法享受政策，对政策不满。同时，相关部门的信息更新不及时，低保入户调查过程中偶有信息不全、把关不紧的问题。比如在大数据筛查过程，就筛查出家庭中有车、子女买房等不符合低保条件的对象。

　　（四）激励措施有待进一步创新强化。随着社会救助标准的大幅提高，一些贫困户从内心深处不愿意脱贫，总想着戴着贫困的帽子来获取一系列的好处。部分家中有劳动力可脱贫出列的低保户、贫困户，存在不愿摘帽、甚至怕摘帽的思想，一些贫困户从内心深处不愿意脱贫，头脑中没有脱贫致富的强烈意识，从而使得精准扶贫和低保兜底的目的很难达到。随着社会保障机制的不断完善，以前是以穷为耻，现在是越来越多的人去争当贫困户，同时，低保户“捆绑式”的一系列政策多，向低保户倾斜，导致低保户也不愿意“摘帽”，纷纷争当低保户，从而在内心深处不愿意靠自己的劳动去改善生活条件和增加收入，想一顶帽子戴到老。

　　（五）产业脱贫时效长，政策兜底率较高。产业扶贫在激活农村精准扶贫工作内生动力上时效长，见效慢，导致低保政策兜底率居高不下。以远安县为例，从解剖的花林寺镇凤阳村的数据来看，2015年7月精准识别时贫困人口中兜底保障对象占70.91%， 2016年底脱贫验收时兜底保障对象仍占70.91%，且低保兜底对象均为老弱病残家庭，而脱贫验收时低保对象中有14户29人依靠产业扶持，但在1年多时间内产业扶持成效不明显，只能继续享受低保。如：凤阳村低保户闫训红，46岁，家庭人口3人，其本人肺穿孔，常年多病，不能从事体力劳动，儿子在山下镇上读小学，妻子常年需在镇上照顾儿子读书，其父母在一边居住，也是年老多病，无暇顾及闫训红家庭，2016年，村委会将闫训红确定为产业扶贫对象，为其修建了标准化鸡舍，送去野山鸡鸡苗250只，（成活率75%），按照平均一只鸡3斤，每斤18元的价格来算，其一只鸡可出售54元，野山鸡生的绿壳鸡蛋3元/个，除了鸡食的成本，基本都是毛利。但该户想通过产业扶贫来退出低保，至少需要三年。因此该户至少在三年内还是低保户，也属于低保兜底保障对象。

　　（六）平原丘陵地区和山区县经济条件不一，兜底保障占比差异较大。平原丘陵地区条件相对好，周边商品经济流通较发达，很多企业可以提供就业岗位，有劳动能力的对象基本都外出务工，被纳入贫困户一般都是自身没发展能力的，基本都是老弱病残，通过兜底保障脱贫的比例相对山区县而言会更高。如，枝江市金龙村2015年底脱贫验收时兜底保障对象占到44%，远安县凤阳村2016年脱贫验收时兜底保障对象占到70.91%。山区县兜底保障对象占当年脱贫出列精准扶贫对象的比例相对较小。山区县周边的商品经济不够发达，有劳动能力的对象以务农和产业发展为主，有的需要留在家照顾年老体弱多病的父母，通过产业脱贫的占比较大，而通过兜底保障脱贫的占比相对较小。如，秭归县倒座铺村2016年底脱贫验收时兜底保障对象仅占10.26%，溪口坪村占24.48%。长阳自治县水竹园村2016年底脱贫验收时兜底保障对象占38.33%。

　　（七）民政部门与扶贫部门的信息尚未实现实时共享。部分扶贫对象信息不全不准，系统在锁定期间，新增的低保五保对象无法及时进入扶贫系统，扶贫部门的建档立卡对象脱贫对象信息也无法通过扶贫系统与社会救助系统低保信息及时比对，造成不能及时了解脱贫信息中兜底保障对象情况和取消的低保对象情况，对社会救助对象和建档立卡对象两类对象的动态管理工作造成不便。同时，扶贫系统更新不及时，有一些因自身发展等原因导致家庭条件好转，不符合低保条件而取消低保的，因为国家锁定了贫困户信息，不准调出，扶贫系统中依然还有取消户的信息。按道理，只要在扶贫系统中，他们依然可以享受扶贫政策，若新增低保户符合建档立卡条件的继续纳入扶贫系统，而取消的对象不从扶贫系统中调整出列，扶贫系统中数据将会越来越大。

　　 三、对策与建议

　　（一）健全组织机构，强化责任落实。全面落实县、乡（镇）党委政府主体责任，成立由党政主要领导挂帅的脱贫攻坚作战团队，严格落实“一把手”负总责的精准脱贫责任制。结合本地实际，组建农村低保和精准脱贫衔接工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室工作成员由扶贫办和民政办工作人员组成，负责本地农村低保和精准脱贫工作具体事宜，搞好农村低保和脱贫攻坚的分工与协作。牢固树立“一切围绕脱贫干、一切围绕脱贫转、一切服务于脱贫”的思想，压紧压实各地各部门党政一把手、班子成员、驻村工作队、帮扶单位、帮扶干部、村“两委”干部的责任。强化联村干部包村包户责任制，坚决落实农村低保和五保对象要全部纳入扶贫范围，精准扶贫对象中符合保障条件的对象要全部纳入保障范围，以提高低保与贫困户的重合率和低保对脱贫攻坚的贡献率。同时，将单人户保障的低保对象要全部纳入精准扶贫对象范围。

　　（二）完善兜底对象认定机制和收入核算体系。通过调研发现，低保的收入核算体系和扶贫的核算体系，一个太粗略，一个太细致，两者需要结合起来，按国调队统计口径为准，据实统计农户的家庭收入。同时，进一步规范低保申请、审核、审批程序，实行“阳光操作”，对兜底对象实行“能进能出”动态管理。同时，严格核算收入，统一农村低保对象和建档立卡贫困人口的收入核算项目、核算方法和核算标准。依托居民家庭经济状况核对系统，将公安、人社、住建、工商、税务、保险等部门联合起来，实行信息共享，在线比对，为民政部门和扶贫部门及时提供相关信息，提高核查对象家庭经济状况的效率和精准度。另外，要加大宣传力度，要强化农村养老的宣传和赡养费的问题，要让子女们明白这是义务，而不能丢包袱。特别是对父母赡养的宣传，对那些有法定赡养义务且有赡养能力的老年人，原则上不能纳入兜底保障对象的范畴。

　　（三）加强部门沟通协调，提高精准识别透明度。充分利用广播电视、“双微”网络平台、宣传手册等多渠道广泛宣传，通过召开镇、村、村落会议深入宣传农村低保政策和精准脱贫政策及二者的区别与联系，让贫困户和低保户能够充分掌握政策，确保政策的覆盖面和有效衔接。加强村级干部政策培训，提高政策执行力度，消除农村低保和精准扶贫惠民政策不重复享受的错误思想。进一步深入开展农村低保和精准脱贫对象的识别工作，提高联村干部到户的参与度和覆盖面，集中统一时间和力量，将低保核查和贫困户核查工作有效结合，同步开展，保障工作时间、工作效率和经费，真正做到底数清、对象准、政策明。以村落为单位进行公示公开，并在广播电视上进行公示，设立监督举报电话，进一步提高对象的精准和透明度。

　　（四）加大贫困户主观脱贫意识。扶贫先扶志，一定要把扶贫与扶志有机地结合起来，既要送温暖，更要送志气、送信心。在扶贫过程中，首先要让贫困户的头脑中有那种脱贫的意识，增加其主观能动性，让其有强烈的想法通过自身努力、政策等脱贫致富。如果扶贫不扶志，扶贫的目的就很难达到，即使一度脱贫，也可能会再度返贫。同时，要弱化低保等的捆绑式政策，由于低保等的捆绑政策太多，享受到的优惠多，越来越多的人去争当低保户，激化矛盾。低保等主要是在医疗等方面享受了优惠，建议在以后能将医疗上的优惠全民放开，将低保单纯地成为兜底政策，而不是为了低保等的捆绑政策争得不亦乐乎。

　　（五）健全对象动态管理机制，确保应保尽保、应退尽退。建立健全农村低保和精准脱贫对象跟踪管理机制和退出机制。加强“两项政策”的衔接动态管理，精准扶贫对象每月进行动态调整管理，根据对象的脱贫状况和经济收入状况，进行调入和退出，形成有进有出的良性管理机制。把低保对象纳入精准识别范围，充分运用精准识别贫困人口的成果，对于已经被识别为贫困人口的低保对象，继续纳入低保范围；对于被识别为不是贫困人口的低保对象全部复核；被识别为贫困人口但还没有纳入低保范围的对象，按照低保对象的认定标准，精准确定低保对象，将符合低保条件的贫困人口全部纳入保障范围。同时，对接低保系统和扶贫信息系统，实现低保、五保对象与建档立卡贫困对象信息实时共享，动态信息及时更新。对家庭成员中有劳动能力的低保对象，民政部门要加强动态管理，扶贫部门要重点帮扶。

　　（六）整合资金资源，健全完善政策法规。建立稳定增长的财政扶贫资金投入机制，特别是医疗救助资金和临时救助的投入，提高因病因灾返贫的救助力度。提高扶贫和低保保障标准和资金投入，增强扶贫和低保民生保障能力，加强对资金的管理和使用，建立“两项制度”专项资金，提高资金使用效益。加强部门协调，强化各类扶贫资源和资金的有效整合，加强部门之间的合作，增强扶贫合力，确保发挥最大效益。进一步建立健全体制机制，完善相应法律法规。根据贫困户对象不同的致贫原因有针对性的对象实施扶持政策。比如，因病致贫的对象，提高医疗报销比例，积极主动为其开展医疗救助；对于家庭中因受教育的高校子女教育经费致贫对象，由教育部门积极为其争取教育补贴政策；对于由于家庭主要劳动力致残导致贫困的对象，积极主动为其争取残疾人政策等。针对贫困家庭的贫困原因、贫困程度、劳动力状况等致贫因素的不同因户施策，发挥救助、扶贫两项制度衔接在扶贫开发中的重要作用。

　　（七）加大社会救助力度，切实兜住民生底线。民政部门要切实履行部门职责，主动作为，全面落实“两不愁”目标，推进精准救助由一般贫困户向深度贫困户发力，从面上的“保生活”向点上的“保吃、保穿”转变，充分发挥民政部门在脱贫攻坚工作中兜底保障作用。将所有符合农村低保条件的建档立卡贫困人口纳入低保范围，及时调整申请低保家庭收入测算办法，由单纯考虑家庭收入是否超标转变为适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素。坚决防止和纠正人为控制兜底脱贫对象数量规模的做法。扶贫部门要对有劳动能力或劳动意愿的低保对象，不能只通过农村低保政策兜底，必须用尽产业扶持等扶贫开发政策措施，帮助其通过自身劳动实现脱贫，防止“一兜了之”。同时，各级民政部门要坚持综合施策，对因病致贫、因病返贫的贫困人口，进一步加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度。将因自然灾害、意外事故、家庭成员重病等原因致使基本生活暂时出现困难的建档立卡贫困人口纳入急难救助范围。对遭受特别重大困难，造成家庭重大刚性支出经社会保险、社会救助、社会帮扶后远远超过家庭或个人承受能力的建档立卡贫困人口，要进一步提高救助标准，有效避免冲击社会道德和群众心理底线极端事件的发生。对建档立卡贫困户中有特殊困难的深度贫困户，要用“绣花”的功夫，实施精准救助。对因天灾人祸等不可抗拒因素造成家庭支出过大，致使建档立卡贫困家庭缺衣少被、缺少生活必需品（锅碗瓢盆）等导致基本生活无法正常保障的，要按政策及时给予救助。同时，为确保建档立卡贫困人口稳定脱贫，各级民政部门坚持“扶上马送一程”，对于通过扶贫支持政策实现脱贫的农村低保对象，实行低保减退，保留低保待遇时间不超过1年，确保其能够稳定脱贫。【刊载于《湖北民政》2017年总第619期探讨求索】